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IMF报告阅读笔记(下)

IMF的报告在此

这篇总结IMF报告的最后三章:中国政府的债务、中央政府和地方政府的财政关系、和中国的收入不平等现状。关于中国政府债务,IMF指出,只看预算内数字,中国政府债务不高,在调节经济上有很大余地,但是考虑到预算外的收支情况,空间并不大;关于中国中央财和地方政府财政关系方面,除了地方政府财权和事权不对称的老话题之外,IMF讨论了安全网(社会福利系统,目前主要由地方和省政府承担)中有哪些应有中央政府承担;在收入不平等方面,IMF发现中国的收入不平等主要有结构性因素导致,比如城乡、教育水平和人口统计方面的差异,这些结构差异将会进一步恶化不平等,需要再分配政策进行改善。

政府规模重估及其对财政空间的含义

中国政府已经意识到预算外活动的规模,2014的新预算法、2016年国务院88号文对地方政府进行风控分类、2017年财预[50]号文(以及后来的62、87号文)对地方政府债的清理和监管,都直指地方政府预算外活动。如果预算内收支算作财政的“前门”,预算外的收支就是“后门”,后门包括:

  • 地方政府融资平台(Local Government Financing Vehicle, LGFV)
    2016年LGFV的融资活动仍然频繁,市场也没有因新预算法改变中央政府会对LGFV债务兜底的预期:在岸市场上,LGFV债券的信用利差(与5年期国债回报率的差),在2016年11月之前持续下降;离岸市场上,信用评级机构对LGFV债券评级时,也一直考虑政府兜底的因素。不过2017年以后,在岸市场对LGFV的态度开始变得谨慎,尤其是对信用等级低的债券,信用利差开始上升。不过高等级债券回报率在2017年四月之后重新下降,市场态度仍不明确。

  • PPP
    推出PPP的初衷是替代LGFV活动,但两者并无本质区别。80%的PPP项目仍然集中在传统的公共基础设施建设上,参与者多为国有(纯私营参与者投资只占30%),包括政策性银行、政府基金、其他国有部门(如央企和地方性国企、甚至LGFVs)的私人投资者。2016年底,计划中的PPP项目资本价值为当年GDP的27%,其中有1/5已进入实施阶段。

  • 政府指导基金(GGF)和特别建设基金(SCF)
    这两类基金类似国有风投资本,多数用来投资基础设施建设,在国际上并不常见。GGF的参与者包括所谓的社会资本,实际上多为国企、LGFV、银行或者其他金融机构, SCF则完全有政策性银行成立。至2016年底,两类基金的资产合计为GDP的5%左右。

上述预算外活动,政府的参与程度非常深,广义的统计应该也纳入预算,即应该重新定义政府边界。使用广义预算口径,中国政府的财政态势(财政政策对经济的影响)比传统认为的更具扩张性。非常明显,这类后门活动都是负债,这也是令人担忧的地方。

使用传统口径,中国政府财政在调节经济方面有很大的腾挪空间,但使用广义预算口径计算,财政空间则大大缩小,据IMF估计,2016年广义政府负债占到GDP62%,预计2022年会上升至92%。另外还有两个因素限制了政府的财政空间,一个是潜在的养老金支出,另一个是政府对社会债务的潜在担保形成的或有负债。

最后,IMF肯定了中国政府最近两年对预算外负债的清理工作,但指出任务仍然很重,包括制定包括全部地方基础上设施支出的中期计划,加强监管,提高财政透明性。

政府间转移支付

中国现行财政系统是在1994年税改之后形成的,地方政府所承担财政支出占政府总支出的80%,为世界最高,但地方政府并没有太多收入自主权。诸如公共教育、医疗和社会救助等支出,主要由地方政府承担,虽然近年来覆盖面和支出水平有所提高,但水平仍然偏低,地方间差距仍然很大。另外,地方政府还要承担社会安全网(社保、低保、失业保险等等)的财政平衡和管理,中国是世界上惟一把养老保险和失业保险交给地方政府的国家。

尽管地方政府负责征缴税收占社会总税负的60%,但在税源、税率、税基的控制上,地方政府几乎没有话语权,因此无法根据地方经济周期变化来调整税收政策。地方政府收入来源主要依靠政府转移支付,包括一般性转移支付和专项转移支付(交通、廉租房、农业、林业、水源、节能等等)。

中央政府已经认识到这些问题,2014年新预算法强化各级政府的财政透明性和操作问责,2016年起,国务院着手改革地方政府财权和事权不对称。IMF进一步建议,应该着重明确社会支出责任,虽然养老保险和医疗保险在某些地区已经实现省级统筹,但社会安全网的支出责任应该放在最高级别政府,行政职能可以下放到地方政府,尤其是养老保险和失业保险。至于医疗保险,最优分权水平还不定。

在税收方面,IMF建议适当提高个人所得税,高出现行税率部分交给省政府一级,省政府可以根据当地情况制定税率。增值税应该考虑属地化管理的问题,防止企业在多地经营的避税行为。另外,应该开展房产税,原则上由各地政府征收管理,中央政府可以设置税率区间,各地方政府是当地情况在中间选择。

收入不平等

中国收入不平等在1990年代并不严重,但目前已经成为世界上最不平等的国家之一,基尼系数超过50%。必须承认,中国近30年的增长,绝大部分人口享受到了实际收入快速上升,但高收入人群收入上升更快,造成了目前不平等严重的局面。

中国的收入不平等主要来自机会不平等,中、高等教育不平等程度上高过发达国家和其他新兴国家,金融可获得性也落后其他国家。城乡差距也是机会不平等的一个主要来源,但地区不平等在减弱。尽管中国已经建立起医疗和养老制度,但支付水平仍然偏低,在改善不平等方面贡献不大。

IMF建议,可以通过财政政策改善不平等程度。税收方面,发挥个人所得税的作用,因为很多收入还没有被纳入税基,财产税和财富税也没有建立。在支出方面,应该增加教育、医疗和社会救助的支出,缩小城乡差距和地区间差距。


总结

IMF报告的目的是分析各国当前的经济状况,找出问题,并提出相关建议,而不是为了唱衰中国,这一点阅读时感受很明显。报告所考察的九个方面,在IMF看来是当前最值得注意的九个方面,包括高储蓄、高负债、国企改革、货币政策改革、资本账户管理和外汇储备、房地产行业、政府债务、政府间关系、和收入分配不平等。其中,六个方面涉及到了高杠杆的问题。回顾VoxChina成立前两个月的文章,大部分也集中在高杠杆上,说明学界已经取得了高度一致,这是中国目前急需解决问题中的重中之重。理解中国未来5年的政策和经济变化,需要抓住这个点。

解决高杠杆,既有短期方案,如居民加杠杆企业去杠杆、涨价去库存等等,这也是报告中提到的发挥中国优势的做法,也有调整制度和结构的长期方案,比如完善社会安全网、国企改革、财政制度改革、开放资本账户等。显然,长期改革措施是解决问题根本之道,长期改革措施不到位,所谓中国优势只能使泡沫变得更大,破裂时的影响更严重。作为观察者,我们应该跟踪长期改革措施的制定和执行情况,来判断未来经济的走势。

IMF报告阅读笔记(中)
IMF报告阅读笔记(上)
中国高杠杆的成因与后果:VoxChina阅读笔记

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