2016年11月7日全国人大常委会高票通过《电影产业促进法》并向社会公布。

一、五个期待

1）官方定位开启的新篇章

法案第五条第一款规定：“国务院应当将电影产业发展纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府根据当地实际情况将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划”。国家立法层面明确将电影产业纳入其中，说明已将其列为拉动内需、促进就业、推动国民经济增长的重要产业。

2）放权松绑注入的新活力

“简政放权、放管结合”在助力电影产业发展中获得了充分的体现。法案不仅没有新设行政审批项目，而且一举取消了电影制片单位审批、《摄制电影片许可证（单片）》审批等行政审批事项，并将电影审查等多项审批权下放到各省级电影主管部门。为电影厂商缩短时间成本、降低工作成本，并得以把更多的精力投入到创作和经营活动本身。

3）政策扶持给予的新动力

法案制定了多方位的电影产业扶持措施，从给予支持的影片类型、税收优惠、用地保障到金融工具，构建了立体的制度支持体系，法案结合社会发展趋势和产业资本需求，在第四十条前三款分别明确鼓励金融机构、保险机构、融资担保机构在各自领域运用专业服务、金融工具和金融产品，参与电影产业资本运作，开发适合产业发展需要的产品、支持产业发展、分散产业运营风险。法案第二十九条对安排境内电影放映时长的最低规定。兼顾了国家文化安全、民族产业发展、境外影片份额和中外文化交流的多重考量，是最为有力的产业政策之一。

4）规范发展带来的新风貌

监督管理的制度设置贯穿于电影创作、摄制、发行、放映等产业日常活动，而且为了突出实效，设计了针对违法行为的社会投处机制，建立社会信用档案制度，同时加大对电影知识产权和消费者权益的保护力度。针对行业陋习，规定了影院的放映质量保证责任（第三十条）、广告播放时间限制（第三十二条）和观众安全健康保障责任（第三十三条），并禁止电影发行企业、电影院等主体通过制造虚假交易、虚报销售收入等不正当手段，欺骗、误导观众（第三十四条）。

5）社会责任指明的发展方向

法案对于电影产业主体的社会责任及电影产业的宗旨等内容也进行了规定，主要体现在：明确电影的正面引导作用，将弘扬社会主义核心价值观确定为立法宗旨；将传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值观的重大题材电影列在支持影片创作、摄制类型的首位；禁止影片含有违反宪法确定的基本原则、危害国家安全、危害社会公德等内容，同时抑制、阻止不良和有害作品的制作与传播。

二、三个遗憾

1）需要强化整合的行业协会

行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，而是政府与企业的桥梁和纽带。电影产业具有的主体众多、体量巨大的现状，仅仅依靠政府职能部门的监管，既无法完全达到预期效果，也会增加职能部门事务性工作量，同时也不免会导致“外行领导内行”的特殊事例。

2）继续期待中的分级制度

在中国，电影分级制仍然是一种建设性的措施，一方面它可以使电影创作获得相对的自由，另一方面则可以保护青少年电影消费者的健康成长。电影分级制一开始正如所有的改革措施开始试行一样，肯定会出现某些负面作用，但如果采取相应手段和经过一段时间磨合，它会成为一种积极因素参与到电影文化建设中。

3）亟待完善的产业法律体系

该法案中，对于有关事项明确授权国务院电影主管部门、财税主管部门另行规定的地方4处，均为目前法规、规章的空白之处。此外，对于只做出概括性规定，而缺乏实质内容的制度设计，需要通过一系列的立项、会商、起草、征求意见、审议等程序，才能出台并提供制度保障。

三、三个未知数

1）拟摄制电影的备案制度如何设计

法案第十三条规定：“电影剧本梗概或者电影剧本符合本法第十六条规定的，由国务院电影主管部门将拟摄制电影的基本情况予以公告，并由国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门出具备案证明文件或者颁发批准文件”。由此将产生一系列疑问，其是否符合法律规定，由谁判定、判定主体是否能够具有公认的中立性和权威性？应予公告的电影基本情况具体包括哪些内容，详细的话会不会影响商业运作？

2）电影审查的标准和程序如何保证统一实施

法案第十七条规定：“国务院电影主管部门应当根据本法制定完善电影审查的具体标准和程序，并向社会公布。制定完善电影审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专家进行论证”。电影审查将更为公开、公正、专业、透明，但也不免产生新的担忧。根据法案，审查权将由国家和各省两级电影主管部门行使。而我国省份较多，各地地域特点、人员素质、行业情况等存在差异，如何保证电影审查的规范性文件获得统一执行，将直接影响执行效果。

3）从业人员的“德艺双馨”是否设立罚则

法案第九条规定：“演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨，遵守法律法规，尊重社会公德，恪守职业道德，加强自律，树立良好社会形象”，十分具有现实意义。尽管国家新闻出版广电总局电影局负责人对“德艺双馨”进行了解读：“德”，就是符合社会主义核心价值观的社会公德、职业道德和家庭美德，““艺”就是艺术才华的高低，有行业共识，有群众口碑。但是，这毕竟是一个相对主观的、不易客观量化的标准。因此，是否效仿处罚交通违章行为，交罚款、扣分、上学习班？还是针对典型道德失范行为设立“一票否决”，亦或采用职业准入制度，设置对演员、导演、副导演、制片人等重点职位的考核？

总结：

《电影产业促进法》作为我国电影业制度建设的核心法规，意义重大

首先明确了电影在我国作为国民经济和社会发展规划的重要部分，已将其列为拉动内需、促进就业、推动国民经济增长的重要产业。一方面松绑，取消了电影制片单位审批、《摄制电影片许可证（单片）》审批等行政审批事项，将电影审查等多项审批权下放到各省级电影主管部门。另一方面扶持，给予支持的影片类型、税收优惠、用地保障，且明确鼓励金融机构、保险机构、融资担保机构在各自领域运用专业服务、金融工具和金融产品，参与电影产业资本运作，推动我国电影事业发展和资本化程度。进一步规范电影市场，规定了影院的放映质量保证责任（第三十条）、广告播放时间限制（第三十二条）和观众安全健康保障责任（第三十三条），并禁止制造虚假交易、虚报销售收入等欺骗、误导观众（第三十四条）。

但仍存在以下遗憾，

1）行业协会难以发挥应有的补充协同作用，相反在好莱坞，行业协会在电影业扮演重要角色

2）分级制度尚未提上日程，一方面它可以使电影创作获得相对的自由，另一方面则可以保护青少年电影消费者的健康成长

3）亟待完善的产业法律体系，大多停留在纸上，而缺乏实质内容的制度设计

4）存在很多不明晰的地方

——备案制度的设计：由国务院电影主管部门或各下属电影主管部门批准备案，但关于判定主体的衡量标准、中立性和权威性不确定，电影基本情况包括哪些内容，是否影响商业运作无定论

——电影审查的标准和程序，审查权将由国家和各省两级电影主管部门行使。而我国省份较多，各地地域特点、人员素质、行业情况等存在差异，影响执行效果

——对电影从业人员德艺双馨的规定，没有设定违反后的惩罚机制，也无从业人员职业准入制度，良莠不齐

CR：期待、遗憾与未知 ——也评《电影产业促进法》。华谊兄弟研究院