2017-03-17 唐克、侯嘉茵 MOOC
本文由《现代远距离教育》杂志授权发布
作者：唐克、侯嘉茵
摘要
公共政策是各团体之间为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡结果，公共政策执行也是各方利益的整合过程。社区教育政策属于公共政策的范畴，社区教育政策执行即是在特定的政策环境下，重视相关资源和利益的划分，突破原有的利益格局，保障政策执行多元主体利益均衡，实现社区教育政策目标。我国社区教育正从实验区向城乡广泛展开，目前在社区教育发展中，多元主体利益矛盾造成政策执行与实践发展要求存在相当大差距。运用美国学者米切尔分类法,分析社区教育政策执行中多元主体的利益趋向，可以探讨政策执行中，因不同利益主体的博弈策略差异而形成政策执行困境的原因：政策执行中各主体利益选择空间缺乏法律规范，自上而下高度单一化的利益结构，多元利益主体相互作用和制衡机制缺失。因此，寻求现行体制下推进社区教育政策的利益均衡调整路径，对于有效推进社区教育政策具有现实意义。
关键词：社区教育；多元主体；博弈逻辑；利益均衡；政策执行
一、研究背景
多年来，我国政府及相关机构出台了一系列涉及社区教育的政策，不断推动社区教育在新时期的发展。1996年教育部颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》[1]，提出要积极开展社区教育试点工作；1999年国务院转发教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中[2]，又重点提出社区教育实验工作。2004年教育部发布《关于推进社区教育工作的若干意见》[3]，明确了我国社区教育发展的阶段性任务，比较全面地部署了社区教育工作。2010年国务院的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》[4]要求在城乡广泛开展社区教育，我国社区教育从此逐步由实验区向城乡全面展开。2010年，教育部出台《社区教育示范区评估标准(试行)》[5][6]。上述这些有关的政策文件是推动社区教育工作的重要依据，而政策的有效执行是实现政策目标的重要途径。
《关于推进社区教育工作的若干意见》[7]文件确立了我国社区教育工作的总体目标和指导思想。《社区教育示范区评估标准（试行）》[8]标志着对社区教育评价机制的形成和运行，并从管理、经费、师资、设施及开展活动等方面规定了政策执行标准[9]。笔者曾于2014年和2015年对成都市社区教育示范区进行了调查，从政策执行效果来看，执行主体基本形成了四级管理体系，主体人员结构由专兼职教师构成，政策资源包括经费等基本上能够保障，社区居民的总参与人次数比较高。但从对政策目标群体的效果分析来看，社区居民的满意度并不理想。调查数据显示，有44%的居民认为没有达到他们的学习期望，目前社区教育不能满足居民多层次的教育需求，缺乏适应社会发展的教育资源。可以说，社区教育政策目标任务与社区居民需求存在差距，社区教育政策执行方式与社区环境变化存在差距，社区教育政策执行力度与社区教育实践发展存在差距。这些差距表现的影响政策有效执行的问题原因值得探究。
埃莉诺•奥斯特罗姆认为，公共政策就是各团体之间为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡的结果[10]。公共政策执行也是各方利益的整合过程，因此，在政策执行中需要认识两个基本问题：一是主体利益，即政策执行主体需要满足自身的利益欲望和资源，利益诉求往往是政策执行主体行为的内驱动力；二是利益均衡，即在错综复杂的利益相关者之间寻找一个均衡点[11]，尽最大可能保持利益整体、利益格局的平衡，实现利益相关者在政策执行中的利益追求[12]。社区教育政策属于公共政策的范畴，社区教育政策执行即是在特定的政策环境下，在将社区教育政策内容转化为现实的行为过程中，重视相关资源和利益的划分，重新调整利益格局，以使政策执行多元主体利益得到均衡保障，实现社区教育政策目标。因此，探讨社区教育政策执行主体利益均衡问题，对于有效推进社区教育政策具有现实意义。
从社区教育政策研究文献来看，目前我国社区教育政策执行研究偏重于工作实践，缺乏系统的理论分析。现有的理论研究主要集中在从法律的层面提出出台国家终身教育法，依托法律推进社区教育；从管理体制角度提出在政府主导下，积极引导多元主体参与，为社区教育注入社会力量；从执行能力方面提出社区教育工作者的专业化问题。在现有的对社区教育政策研究中，尚没有学者从利益主体博弈的视角来研究政策执行问题。从相关的公共政策执行研究文献来看，公共政策执行主体利益博弈分析的研究较多，其中“利益均衡”问题形成了利益政策学的重要内容。但是，将相关理论运用到教育政策研究中的较少，因此，社区教育政策执行中的利益均衡问题研究，是社区教育政策研究中的新课题。本文主要利用国际上较为通用的美国学者米切尔分类法，在确定利益相关者的基础上建立社区教育政策执行多元利益主体结构和利益结构，探讨政策执行过程中因不同利益主体的博弈策略差异而形成社区教育政策执行的困境，寻求现行体制下推进政策的利益均衡调整路径。
二、社区教育政策执行中多元主体利益框架
1.社区教育政策执行中多元利益主体
美国学者米切尔（Mitchell）指出利益相关者理论的核心在于弄清楚两个问题，第一，怎样判定哪些是企业的利益相关者；第二，利益相关者有什么特征。认为利益相关者的划分应根据合法性、紧迫性和影响力三个维度来进行分类[13]。合法性是指能够被现有的制度体系和道德观念所接受；紧迫性是指其利益需求能否快速引起决策者的关注与解决；影响力则是指利益主体对政策决策者或其他利益主体的影响力。根据三个维度的不同内涵又可分出具体不同的利益相关者类型，即确定型或者权威型（具备三个维度的特性）、预期型（具备任意两个维度的特性）以及潜在型（具备任意一个维度特性）的利益相关者。预期型的利益相关者因具备的任意两个维度的不同又可分为关键利益相关者（具备影响力和合法性两个维度的特性）、从属利益相关者（具备合法性和紧迫性两个维度的特性）以及危险利益相关者（具备影响力和紧迫性两个维度的特性），而潜在的利益相关者又可分为具备影响力特性的蛰伏利益相关者、具备合法性的或有利益相关者以及具备紧迫性的要求利益相关者。具体如下图所示。
由图示可以看出，权威利益相关者同时具备了影响力、合法性以及紧迫性三个属性。在同时具备两个属性里面，关键利益者同时具备影响力与合法性，危险利益相关者同时具备影响力与紧迫性，从属利益相关者则同时具备合法性与紧迫性。除此之外，蛰伏利益相关者仅具备影响力，或有利益相关者只具备合法性，要求利益相关者具备的属性为紧迫性。这种利益相关者理论可以对群体的影响力、合法性、紧迫性三个属性进行判断，并对这些群体之间的利益矛盾分析具有指导意义。在社区教育政策执行过程中的多元利益主体就是利益相关者，所以本文参照米切尔的利益相关者分类图，尝试对社区教育政策执行中的利益相关者进行划分，划分的类别如表1所示。
从表1分析得知，上级政府（部门）作为社区教育政策的宏观把控者,是整个社区教育政策的执行过程中权威的体现，为促进我国居民整体文化素质水平的提升，上级政府（部门）需要根据社会发展趋势及居民需求状况对社区居民制定教育政策。它具备执行政策的主导影响力，也具备显著的合法性与紧迫性，所以将上级政府（部门）划归为权威利益相关者。
基层政府（部门）/社区教育学校在社区教育政策执行中作为政策主要执行者，从属于上级政府（部门），主要负责的是正确理解、传达并落实整个社区教育政策。政策是否能够起到预期效果，很大程度上取决于基层政府与社区教育学校对于该政策的执行力度，但是与上级政府（部门）相比，其紧迫性就相对弱，影响力与合法性这两个属性则较为明显，所以将其划分为关键利益相关者。
社会组织作为社区教育政策执行过程中的另一个参与方，所起的作用不容忽视。社区教育政策在执行过程也需要社会组织的协助，这样会让社区教育的效果更加显著，所以其具备影响力与紧迫性，但在我国没有相关法规对社会组织参与社区教育政策执行提供制度保障，基本上不存在合法性这一属性，所以将社会组织划归至蛰伏利益相关者。
社区教育政策的目标群体是社区居民,是政策直接受益者。在我国，社区居民对于社区教育政策执行的影响力较弱，他们只作为合法的社区教育对象存在于社区教育政策执行的过程中，对于受教育的需求是紧迫的，所以，社区居民为从属利益相关者。
2.社区教育政策执行中多元主体的利益结构
在社区教育政策执行中，不同利益主体的相互作用和相互影响最终导致政策执行结果的形成。社区教育政策执行中的四类利益主体，其利益诉求存在差异，主要利益表现形式如表2。
特殊利益与共同利益。不同的利益主体其利益的共同性和特殊性差异较大。权威利益相关者、关键利益相关者、蛰伏利益相关者和从属利益相关者这四类利益相关者都具有共同利益，都希望促进社区教育的发展，满足社区居民以及社会发展的需要。然而从特殊利益来说，各利益相关者之间的利益需求存在明显差异，甚至当政策在执行过程中所涉及利益的双方，还会出现特殊利益的冲突，当强势的利益主体在满足共同利益的同时，也期望通过社区教育政策来实现自身的特殊利益，这不可避免的影响社区教育政策执行的公平性影响弱势的利益主体自身特殊利益的实现，甚至有可能影响到不同利益主体的共同利益。在社区教育政策执行中，权威利益相关者的上级政府（部门）与关键利益相关者的基层政府（部门）/社区教育学校之间的共同利益均为将社区教育政策落实到位，让社区居民从中受益，但是他们也有自己的特殊利益，特别是基层政府（部门）/社区教育学校，为使自身的利益最大化往往会出现选择性执行，这种选择性执行最终将会损害作为从属利益相关者的社区居民的利益。
长远利益与眼前利益。任何利益主体都存在长远的利益和眼前的利益，但大部分利益主体均关注眼前的利益收益。权威利益相关者、关键利益相关者、从属利益相关者与蛰伏利益相关者同样都存在长远利益与眼前利益的矛盾。从长远利益来看,政策的制定者通常会注重政策的长远效应，其他利益主体政策执行过程中更多的关注眼前利益。从眼前利益来看，由于利益相关者存在着个体差异，因此他们的眼前利益也有着诸多的不同。权威利益相关者更注重的是长远利益，关键利益相关者也注重长远利益，但程度较弱。蛰伏利益相关者与从属利益相关者更多注重眼前利益。在社区教育政策执行中，权威利益相关者的上级政府（部门）更注重长远利益，也就是社区教育政策最终的效果，对于眼前利益，他们更看重眼前利益的深入化。而作为从属利益相关者的社区居民在参与社区教育活动时看重的则是眼前利益的表层实现。
既得利益和未得利益。既得利益与未得利益的划分主要是根据强势利益与弱势利益来划分的，但是不能与之相等同。无论是对于权威利益相关者、关键利益相关者、从属利益相关者以及蛰伏利益相关者，他们的既得利益与未得利益都是相对而言的。每个利益相关者无论其影响力有多大，他们都存在既得利益与未得利益。在社区教育政策执行中，作为较强势的上级政府（部门）与基层政府（部门）/社区教育学校，在社区教育中都想要得到自己的未得利益，若这些未得利益要从牺牲社区居民的既得利益中获取，那么上级政府（部门）、基层政府（部门）/社区教育学校与社区居民之间势必会有矛盾冲突,影响社区教育政策的落实。
三、社区教育政策执行中多元主体利益博弈逻辑及矛盾表现
1.博弈逻辑
博弈逻辑属于博弈论和逻辑学的交叉领域。博弈逻辑主要是对博弈中的推理问题进行研究，它研究理性的主体互动中的推理过程[14]。博弈逻辑依据博弈方数量的不同进行划分。在社区教育政策执行中主要有上级政府与基层政府之间的博弈，上级政府与社会组织之间的博弈，基层政府与社区居民之间的博弈。这是一种多元博弈逻辑，即各方为谋求自己利益最大化而采取行动的逻辑。这种逻辑往往表现出各博弈方之间的利益冲突。
社区教育政策执行中的博弈逻辑主要集中在执行和评估两个方面：
第一，政策执行中的利益博弈逻辑
上级政府与基层政府之间的博弈。上级政府作为政策的制定者和主导性的执行者，希望基层政府采取有效措施落实和完成社区教育政策的预期目标。基层政府则以结合地方实际，考虑地区利益、部门利益、领导利益等多重利益因素为前提，在执行政策中行使自由裁量权。这种关注点的差异性导致的利益博弈关系，往往呈现政策执行行为偏差的特征。
基层政府与社区居民之间的博弈。这是一种非对称的博弈关系。基层政府一般是通过社区教育学校来实施社区教育任务的，社区教育学校基本上是代替基层政府与社区居民进行利益博弈。社区居民在政策执行中并不能保障自己应有的利益，仅以减少自己的损失作为有限抗争的目的，往往采取消极的状态进行利益博弈。
第二，政策执行评估中的利益博弈逻辑
社区教育政策执行效果评估也是多元利益主体博弈的结果。社区教育政策执行评估标准，主要以《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》和《社区教育示范区评估标准（试行）》为依据，从管理体制、设施建设、经费、师资、资源和社会活动等方面进行评估。但是，由于各利益主体对评估标准的认识不同和执行程度差异，那么所做出来的评估结果是不同的。社区教育政策执行评估体系基本上以政府为主导，这种单一化的评估体系更多的是维护自身利益，并不能够从社区居民通过社区教育获得的切实利益和满意程度来评价社区教育的实效性。社区教育政策执行的第三方评估目前主要是社区教育专业协会。这种第三方评估存在两个主要问题，一是它属于政府管辖的协会，通常情况下不可避免地维护政府的利益，同时介入第三方利益，形成一种错综复杂的“共谋”现象；二是他们的评估更多的是局限于“示范区”，政策执行多元利益主体为了达到“示范”标准，往往也会掩盖一些事实真相，做表面文章。这些评估通常是局部的。
2.利益博弈矛盾表现
（1）上级政府与基层政府利益博弈表现
在社区教育政策执行中，上级政府与基层政府的利益关切点存在差异，致使两者之间出现利益非均衡表现（见表3）。上级政府作为权威利益相关者，更加注重长远利益，注重政策执行达到预期效果，社区教育水平达到规定标准。基层政府在政策执行中则考虑完成某一任务对本地区、本部门能够带来多大效益，自己需要投入多大成本，这种投入与收益的利益差异直接影响基层政府的执行力度和执行行为。
（2）社区教育学校与社区居民利益博弈表现
社区教育学校是一个特殊的政策执行主体，它既是基层政府执行社区教育政策的直接执行者，又是具有相对独立性的教育组织机构。就是说，社区教育学校既代表着政府的利益，又有自己的实际利益。社区教育学校面对社区居民组织教育活动，在政策执行环境中与社区居民也存在利益差异（见表4）。社区教育学校首先考虑的是怎样完成基层政府安排的工作任务，关注需要付出多少成本组织活动，自己能够获得怎样的政绩，社区居民受益多少。社区居民作为政策执行的目标群体，其满意程度直接关系到政策的合理性和执行的有效性。居民最关注的是执行的政策能够给自身带来有实际利益的教育活动和教学效果，因此，当居民的利益诉求无法得到满足时，则采取“反对”和敷衍的消极行为。
（3）上级政府与社区居民利益博弈表现
上级政府作为政策执行的主导者，关注的是社区教育政策的有效落实，要求基层政府的政策执行达到规定标准，使社区居民受到应有的技术培训和素质教育。社区居民对社区教育政策及其执行则关注的是社会公平，主要体现在居民参与、需求信息反馈和对教育活动有效性的社会监督。这种社区教育政策执行认知上的差异集中反映在居民对社区教育活动的满意度上（见表5）。上级政府与社区居民的利益博弈更多的是通过基层政府的政策执行效果体现出来。
（4）社会组织与其他利益相关者博弈表现
社会组织通常是指不以营利为目的的公益性社会组织。参与社区教育的社会组织比较复杂，主要以社会工作组织为主体，也包括志愿者服务队伍等。在社区教育政策执行中，其他利益相关者主要关注的是社会组织对社区教育的帮助程度，其提供的人力、物力、财力的多少，以及怎样依靠社会组织促进社区教育多元化发展。社会组织介入社区教育，一方面是为了帮助社区居民提高素质，另一方面也是为了从社区教育的途径，发挥社会组织的作用，拓展自身的发展。社会组织与其他利益相关者的差异性诉求，往往呈现交叉线矛盾，这种矛盾程度则取决于社会组织与基层政府关系的紧密程度（见表6）。
四、社区教育政策执行多元主体利益矛盾原因及均衡调整
1.利益矛盾的主要原因
（1）政策执行中各主体利益选择空间缺乏法律规范
法律和公共政策对政策执行中的各主体行为进行规范，因此有利于促进社区教育稳步发展。由于我国全面推进社区教育发展还处于探索阶段，相关法规尚未配套完善，社区教育政策仅具有行政规定性，而缺少法律的权威性，所以难以用法律规范政策执行主体行为。政策执行主体具有理性“经济人”特征，在社区教育政策执行的多层次利益矛盾中，必然追求自身利益最大化。特别是现阶段社区教育政策资源短缺的状况下，由于缺乏主体行为法律规范性，更容易为政策执行的随意性留下弹性空间[15]。
（2）自上而下的高度单一化的利益结构
我国社区教育政策执行主体基本上由各级政府及主管的教育机构构成。这种高度单一化的主体体制，在政策执行中往往造成行政权力垄断、教育资源垄断的利益结构。这种非均衡的利益结构主体不利于达到社区教育政策执行的预期目标：一是现有的政策执行路径形成了行政化依赖，这种自上而下的行政范式造成基层社区教育机构机械执行“上级任务”，利益驱动往往蚕食其他主体利益，而不是利益均衡，这势必损害其他利益相关者的政策执行积极性；二是社区居民的教育需求呈现多样化的需求教育培训质量要求越来越高。社区教育政策执行主体的单一化利益结构，无法满足居民的多样化文化需求[16]。
（3）多元利益主体相互作用和制衡的机制缺失
由于我国社区教育长期以来实施政策执行主体的行政化体制，严重制约了多元利益主体体制的形成。这种体制目前面临着从未有过的困境：一是社区管理正在趋于社会化管理，社区教育已经呈现“社会化教育”特征，这种缺少多元化利益主体的政策执行体制已不能适应多元化的社会需求；二是单一的政策执行主体缺少相互作用和制衡机制，必然造成严重的行政化路径依赖。从政策制定、执行到效果评估都由一元主体说了算，就容易出现政策执行的偏差行为问题。
2.社区教育政策执行多元主体利益均衡调整
利益调整的法规依据我国需加快出台《终身教育法》，以法律的形式确定社区教育的地位，规范社区教育政策执行各利益主体行为。在《终身教育法》尚未出台之前，应持续推进地方性法规。目前，已有福建省、上海市、河北省、江苏省、湖南省、陕西省、山东省以及太原市、宁波市等省市相继颁布促进终身教育法和社区教育发展的条例、意见和规划。各地有关法律和制度为社区教育发展提供了法律保障。社区教育政策需要不断完善，依据法律明确政策的合法性和合理性，避免各利益主体的政策执行偏差行为[17]。依据政策进一步明确社区教育政策执行主体的权力和职责，明确各利益主体的利益诉求，从政策职责上避免各执行主体因利益博弈而出现政策执行弱化或矛盾冲突现象。在比较完善的法规环境下，更加重视政策执行的实效性，强化科学的政策执行评估体系，及时有效地评价和调整各主体的利益均衡点。
（1）利益调整的多元主体构建
在社区多元治理体制形成的进程中，扩大社区教育政策执行主体范围，完善各种利益主体的参与制度，改变单一化的利益结构，是当前社区教育发展的一大趋势。实现社区教育政策执行多元化，首要的是从制度上组织社区居民直接参与社区教育管理和服务，增强社区自主活动，发挥居民自治组织的独有作用。重点是从政策上动员和鼓励社会力量参与社区教育政策执行，整合社会力量扩大社区教育资源，政策资源与各利益主体需求和利益实现有着密切的关系。社区教育政策执行多元主体体制运行，将由“自上而下”的政策执行方式转变为“上下互动”的执行方式[18]。这种新的政策执行范式将改变政策执行“任务驱动”的利益行为，形成“任务”和“需求”双向行为的利益格局。
（2）利益调整的均衡机制
社区教育政策执行多元主体的利益博弈和均衡调整，需要制度化的机制进行规范和约束，其利益均衡机制主要有：
第一，协同机制。社区教育政策执行的协同机制，是一种通过协商、合作、联盟等制度性的安排，进行各政策执行主体协同合作的整合型管理方式[19]。这种管理方式在利益博弈中以合作博弈理论为支撑，强调彼此行为相互作用时通过协商达成具有约束力的规则。这一协同机制的实现路径，一是各利益主体在落实社区教育政策时必须确定共有目标，各方抱有共同的合作目标，社区教育政策才能落在实处；二是各利益主体应建立有效的沟通协调机制，最大限度地满足各方的利益诉求，从而形成合力，扭转目前社区教育政策执行仅由政府教育部门“孤军奋战”的局面；三是各利益主体必须遵守协同规则，监督和约束各方博弈行为。
第二，制衡机制。政策执行主体多元化，权力向度也是多元的，主体间的相互作用和制衡，可以推进社区教育由“管理体制”转向“治理体制”，这种治理体制下的社区教育政策执行方式将改变行政化路径依赖。这一制衡机制的实现路径，一是坚持政府主导。在多元治理模式下，政府承担着政策执行的主体责任，发挥着协调其他各执行主体关系的主导作用；二是建立责任追究制度，增强各利益主体的责任意识，提高社区教育政策执行能力。
第三，激励机制。简单地说，激励机制就是指追求期望目标时行为动机的激发力量。按照激励理论，这种激发力量应包含三个主要方面：一是目标效价，即实现和满足组织和个体需求；二是期望值，即实现目标任务的能力；三是绩效检验，即评价组织的激励效应。社区教育政策执行多元主体利益调整的激励机制，要求建立利益保障制度，实现各方利益共赢；要求建立参与渠道,提高各方的政策执行力；要完善监督和评价机制，科学制定社区教育评价标准，拓展社会第三方对社区教育发展的评价途径，制度性地开展社区居民对社区教育满意度的测评，对多方利益主体政策执行情况进行全方位评估。
基金项目：四川省教育科研重点课题“开展社区教育促进社会管理创新的实践研究”。
作者简介：唐克，西南财经大学公共管理学院副教授，硕士生导师；侯嘉茵，西南财经大学公共管理学院硕士研究生。
转载自：《现代远距离教育》2017年第1期 总第169期
