秦国法教制度并非凭空出现，而是借鉴了大量前人的成果。例如管仲辅佐齐桓公时创建的“布宪”制度。
据《管子·立政》记载：“正月之朔，百吏在朝，君乃出令，布宪于国。五乡之师、五属大夫，皆受宪于太史。大朝之日，五乡之师、五属大夫，皆身习宪于君前。太史既布宪，入籍于太府，宪籍分于君前。五乡之师出朝，遂于乡官，致于乡属，及于游宗，皆受宪。”
齐国的五乡师和五属大夫等地方长官，都要在正月初一朝会时向太史学习新法令并领取法典副本。然后，再由他们把中央的新法令传达给自己的属吏，再层层下达给最基层的游宗（高于什长、伍长的小吏）。这个制度基本上覆盖了各级政府，足以让齐国官吏都知道新法令。
但是，齐国布宪制有不少漏洞。首先，各级行政长官在正月朝会时才集中学习几天法令，限制了“布宪”的规模；其次，有检查制度防止错抄法令，但没有权威单位避免错解法令，导致法令可能被误解；最后，布宪对象不包括齐国人民。
大家都知道，中国历史上第一次向民众公开法律是郑国政治家子产开的好头。而在此之前，法律只在官府内部流传。齐国的布宪制度也不例外。
不知道法律，就不可能知道怎样遵守法律。若是百姓普遍不懂法，就只能继续依赖传统礼俗来治理社会。如此一来，法制社会就无法取代早已千疮百孔的礼治社会。因此，战国变法浪潮的一大主要课题，正是如何向老百姓普法。
常言道官官相护，法官说的就一定是真话吗？说实话，你能想到的问题早就被商鞅考虑得通透。他深知法制社会建设最大的难点是——
“国之乱也，非其法乱也，非法不用也。国皆有法，而无使法必行之法。”（《商君书·画册》）
为此，他设计了中国史上最严密的法制教育制度。
秦国法教制度的亮点主要有三个：1.司法解释部门独立于行政部门之外，专一负责保管和解释法令，不参与任何其它事务；2.前面提到的左券右券备份制度；3.让所有法官法吏都哭晕在厕所的各种连带责任。
按照秦国体制，中央设三个法官，“殿中置一法官，御史置一法官及吏，丞相置一法官”，地方的诸侯、郡、县都设置“一法官及吏”。法官系统垂直领导，并非同级行政部门的下属单位（也许理解为法律顾问单位比较妥），其对大秦律令的解释具有实际上的最高权威性（理论上是秦王最高）。
《睡虎地秦简·尉杂》：“岁雠辟律于御史。”
意思是各官署每年都要到御史府去核对刑律。细心的朋友会发现，中央三法官中只有御史府法官和郡县一样同时设置了法吏，面向国君的殿中与丞相府仅设置一名法官。由此可见，大秦最高监察机关御史府同时也是大秦最高法学院，整个法教制度的中枢。无论是殿中法官、丞相府法官，还是郡县法官，都以御史府法官的律令为范本。另一个耐人寻味的地方是，这条律文出自《尉杂》。据专家考证，这个“尉”当为大秦最高审判机关——廷尉府。
在秦统一后，御史府最高长官御史大夫位列三公，廷尉则是低一档的九卿级别。就算秦统一前，这两个单位也是直属中央，互不统属。《尉杂》律要求各级官吏每年都要到御史府核对与学习新法律，这是几个意思？为何此律不归入御史府的律令呢？
综合来看，这应该是为了让司法和监察两大系统相互制衡。秦廷尉府负责修订法律与审判定刑，而御史府负责司法解释（法官、法吏）与监察弹劾（各种御史）。其中隶属御史系统的各级法官、法吏，专门负责保管律令及法律答问，务求让全国官民都能学法用法。
这个制度设计颇有趣，唯一能提供权威司法解释的（御史府下辖的）法官，无制订律法的权限；而有立法权限的审判机关，却无司法解释权。如此一来，秦国教育体系是由廷尉和御史组成的司法监察系统共同掌控的。以法为教，以吏为师，此之谓也！
在那个行政与司法不太分明的年代，秦国法教制度可以最大限度避免执法者舞弊。之前，法令只在执法官吏之中传播，民众不知道内容，官吏说法律是什么样就是什么样，民众无从监督。就算有人愿意义务加班给百姓普法，百姓打官司时辩称是某某官吏错解法律导致自己犯法，也缺乏有力证据。
秦制不存在以上麻烦。
据《商君书·定分》载：“诸官吏及民有问法令之所谓也于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令明告之。各为尺六寸之符，明书年、月、日、时、所问法令之名，以告吏民……即以左券予吏之问法令者，主法令之吏谨藏其右券木柙，以室藏之，封以法令之长印。即后有物故，以券书从事。”
主法令之吏（包括了前文中的县法官）负责向官吏和民众讲解法律政令，并把司法解答内容制作成两份专用法律文书。左券给咨询者，右券按规定立即封存，作为凭证备用。
老子曰：“圣人执左契，而不责于人。”（《道德经·第七十九章》）
尽管不知法符分一式两份的做法是否受老子启发，但商鞅的考量无疑是为了明确责任制。
别小看这个简单改动。在那个没有录音和录像的年代，唯一能证明法官是否履行职责的只有这一尺六寸长的专用法符。行政官吏的政绩考核主要是审计各种文书报告。
例如“仓曹计录：禾稼计，贷计，畜计，器计，钱计，徒计；畜官牛计，马计，羊计；田官计。凡十计。史尚主”表明，秦县仓曹要提交十种统计报表。这只是里耶秦简披露的一小部分内容。而法官法吏的考课，主要看档案室里封印的专用木匣里的右券。
法官法吏错解了哪条法律，就要按照该法律规定的刑罚来处罚；如果不告知咨询者而导致其犯罪，也要按没告诉的哪条法律来处罚。只有在严格的左右券备份封存制度下，这个了不起的法治思想才能被贯彻到实处。如果法官错解了法律，就会在右券记录中暴露无遗。如果有人控告法官不依法向吏民讲解律令，司法监察机关可以通过查阅右券记录来辨明真伪。万一左右券的刻齿无法吻合，或者文字有出入，就意味着有人作假。
可见，在秦国做法官真特么压力山大。不仅要对当时天下最多最细的律令倒背如流，成为大秦官民眼中的法律科普小能手，还要严格按照规章制度办事，以避免遭到无处不在的连带责任。否则，轻则丢官永不叙用，重则沦为刑徒，甚至脑袋搬家、魂魄游荡。
这样做划算吗？设置一套垂直的三级普法机构，就算吏员编制再小，朝廷每年要多一笔财政预算。官民每问一个律令，法官法吏就必须制作一式两份法符。这不仅比口头宣告要消耗更多的竹木笔墨，也大大增加了内史和御史等上计考核部门的工作量。此外，官吏培训大纲与司法监察体制也势必随之做出重大调整。覆盖全体官民的法制教育，成本真心不低。
然而，有专人负责法教，有专用文书做法律凭证，有专门的档案室封存副本，流程简明，权责清晰，服务周到，连文盲二百五和六国移民，都能很方便地了解各种条目繁多的大秦律令。在法教制度支援下，秦国庙堂清廉，政令畅通，办事高效，国富兵强，官民两便。在这巨大的社会效益面前，秦国推行全民普法的努力显然很划算的说。
单从普法的角度说，“以法为教”政策本无可指摘，甚至是一个本该好好继承的传统。秦亡汉兴之后，秦国法教制度也被废弃，古人越来越倾向于“德主刑辅”的治国方略。于是乎，许多应当由法律调节的纠纷，转而诉诸于道德调节。如此一来，普及法律知识的必要性也大大下降。不仅老百姓越来越法盲化，甚至到了明清时代，连许多官员都不熟悉本朝律例，不得不聘请刑名师爷做私人助理……先秦政治家以法治国的理想，至此已成笑话。
减省诉讼刑罚的“以德治国”境界固然很理想。但是，疏于普及法制教育的社会，根本不可能处理好德治与法治之间的关系。那些普法不以覆盖全体官民为目标的国家，还真没资格说自己“凡事皆有法式”。
