控权型检察制度体现在对侦查权、审判权的制约与监督。在诉讼程序内制约（人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约）；在诉讼程序外监督（人民检察院依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督）。制约是双向的，是诉讼职能；监督是单向的，是诉讼监督职能。检察机关诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、机构合理分工，诉讼部门负责制约，诉讼监督部门负责监督。

法治的要义就是权力的控制，即控制国家权力、保障社会权益，而监督与制约是权力控制的两种基本方式，两者既有联系又有区别，构成了权力运行的二元逻辑。检察机关在整个司法体系中处于承上启下的中枢环节，控权型检察制度体现了对侦查权和审判权的监督与制约，监督-制约就是检察权的两个维度，构成一种双螺旋结构，关系紧密，但绝不是一回事。有人认为区分两者没有意义，实际上两者有各自规律，制度上也有各自规则，用监督的办法去制约，或用制约的办法去监督必然不适合，前者讨人厌，后者降低监督的权威。今天我们就来说说这其中的逻辑。

一、监督和制约的基本逻辑

法律监督机关是检察机关的宪法定位，也是检察机关行使监督权的正当性来源，但并不意味着检察机关行使的所有权力都是监督权，是否批捕、是否起诉、是否延长侦查羁押期限、是否提出强制医疗的申请、是否提出没收犯罪所得的申请、是否提出公益诉讼就不是监督，而是制约。

实践中容易将两者混淆，目前有两种不当的倾向：

一种是笼统的将所有的检察权能都定义为监督权，这会造成监督泛化，容易陷入“什么都是监督、就什么都不是监督”的尴尬局面，进而引起被监督者的反感，失去了监督的严肃性。

另一种倾向认为，监督是虚的，只有制约是实的，充分发挥制约职能就能够发挥法律监督作用，监督完全可以被制约代替，从而虚化或者弱化了监督，导致监督乏力，这样也违背了宪法的基本定位。

这两种错误倾向的共同问题就是，监督与制约的一元论，最大的危害就是混淆两者的区别，不同的权能混着干，结果是监督和制约都不好干，也干不好。实际上监督与制约虽然有一定的联系，但其实是两种不同的权力运行模式，是二元的。

制约是基于对权力的过程性分权，把事权分解为两个或多个环节，并分别交由不同的权力主体行使，就比如侦查、起诉、审判三个环节。因此，制约只能在诉讼程序内进行，体现在刑事诉讼法的基本原则，即人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，捕与不捕、诉与不诉就体现了这种制约。

监督是基于权力的功能性分权，将国家权力赋予一个对应的权力主体，通过其他主体或者由权力授予者本身对其予以监督。比如人大对一府两院的监督，检察机关作为法律监督机关通过刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼程序对法院和公安机关实行的监督。监督的领域并不限定在程序内，也可以在程序外进行。

从权力性质上看，制约是双向的，是诉讼职能。比如侦诉审的关系，不捕、不诉公安机关可以复议复核；法院有权作出是否有罪的判决，但要受到指控范围和诉与不诉的制约，要遵循不告不理、控审分离的基本原则。而监督是单向的，被监督者与监督者之间的关系具有非对等性，比如通知立案书、通知撤销案件书、纠正非法取证意见书、纠正违法通知书、纠正审理违法通知书，都是单向的，不是双向的，不是平等主体之间，体现的是监督不容置疑的严肃性。

二、监督和制约合理分工符合检察权运行的规律

检察职能的专业化不仅体现在案件领域，也要体现职能特点。从监督和制约不同的运行逻辑上看，目前的检察实践中，检察机关负责批捕、起诉的部门同时负责在诉讼过程中监督其他司法、执法机关的诉讼活动，这种具有不同职能的双重地位，往往使得检察机关不能很好的平衡这两种职责，使得监督流于形式。

从加强法律监督工作的需要看，当前，人民群众对司法、执法机关有法不依、违法不究、执法违法等问题反映相当强烈，但是检察机关的诉讼监督相对疲软，法律监督工作还是检察工作的薄弱环节。

从健全和完善科学合理执法程序和模式的需要看，批捕、公诉等诉讼职能和诉讼监督职能的权力属性和运行规律是不一样的，诉讼职能强调独立办案，诉讼监督职能强调上下统一；批捕、公诉等诉讼职能侧重于对犯罪嫌疑人、被告人的追究，诉讼监督职能侧重于对司法执法机关的调查、纠正。

两者方向不同、对象不同、程序不同，将两者混同在一起，容易造成工作模式和运行特征的错位。比如，诉讼违法调查是监督，公诉部门去做既没空也不便，更不能按制约的规矩对其进行反制。

因此，在坚持检察权的法律监督性质，检察机关的诉讼职能、监督职能两项职能都必不可少的前提下，实行两项职能合理分工，无疑是一个理性的选择，也体现检察专业化的趋势，通过术业专攻，解决诉讼与监督一手硬、一手软的问题，使诉讼与监督职能都得到加强。

三、监督-制约的二元结构体现了检察专业化的趋势

术业专攻体现的是专业化。专业化是社会多元化、分工专门化的产物，是社会发展的趋势，已经成为影响着司法运行和司法改革的基本司法规律。这个规律体现在三个层面：

第一个层面是专门化。对现有的检察职权根据其属性或者案件类型进行细分，再由特定的机构和人员来行使，就是检察工作的精细化。

第二个层面是优化。职权划分的目的是为了更好的履行整体检察职权，是将检察职权作为一个整体，根据检察发展规律和社会发展的需要进行的统一配置，因此有分、有合，有增、有减，不是简单的细分、局部调整，而是检察内部职权配置的整合重构，体现的是检察职权的优化配置和整体布局。

第三个层面是高水准。重构细分只是奠定了检察职权的结构基础，专业化还意味着与精细化程度相当的高水准。所谓的专业水平，实际上往往意味着更高的要求，即与新的结构和新的目标相匹配的要求。

从这个意义上说，专业化是检察一体化思想指导下的专业化，是着眼全局的专业化，也是检察整体职能为适应时代发展所进行的必要调整，是检察工作与时俱进的必然要求。现在检察改革已经处于深水区，不是小修小补所能够完成，必须进行结构性调整，将有限的检察资源向最能提高司法公信力、最有利于实现公平正义、最需要加强的职能进行配置，实现检察职权的司法效能最大化，这也是检察发展的规律。

检察机关必须把公信力作为立身之本，用法治思维和法治方式认识和审视检察工作，在检察一体化原则下，整合和优化配置检力资源。检察改革的方法论就是先要确定宏观架构，再进行微观设计，只有确定了机构设置标准，对机构进行重新布局，才能据此确定员额的分配方式、司法责任制的运行方式以及其他相应的配套改革方式，正所谓纲举目张，统筹推进，在这里专业化就是结构性改革的设计标准之一。

设置合理、运行高效的机构和办案组织体系是检察权运行机制的载体和保障，对于落实司法责任制和推进各项改革来说，居于前瞻性、基础性地位。监督和制约的二元结构，体现了控权型检察职能的专业化，具体来说就是诉讼职能与诉讼监督职能的合理分工，这是司法规律在检察环节的具体体现，应当成为检察资源配置的标准。

作者：刘哲（北京市人民检察院公诉部检察官）

来源：京检在线