中国历代政治得失 (钱穆)唐代上

一、唐代的政府组织

汉宰相是采用领袖制的,而唐代宰相则采用委员制。换言之,汉代由宰相一人掌握全国行政大权,而唐代则把相权分别操掌于几个部门,由许多人来共同负责,凡事经各部门之会议而决定。

三省:一中书省,二门下省,三尚书省。此三省职权会合,才等于一个汉朝的宰相,而监察权还并不在内。

唐制,中书舍人拟稿,亦由诸舍人各自拟撰,是谓“五花判事”。然后再由中书令中书侍郎就此许多初稿中选定一稿,或加补充修润,成为正式诏书,然后再呈送皇帝画一字。经画敕后,即成为皇帝的命令,然后行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权,是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后,即加予复核,这是对此项命令之再审查。若门下省反对此项诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后,即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权,而于决定命令则无权过问。

中央最高机构政事堂 中书省拟好命令送达门下省,如遇门下省反对,即予涂归封还,如是则此道命令等于白费,即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。

唐太宗在未登极前,曾做过尚书令,即太宗即位,朝臣无敢再当尚书令之职,因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官,即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。

在中书省中除中书令为正长官外,设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下,又有“中书舍人”,员额有七八人之多。中书舍人官位并不高,而他们却有拟撰诏敕之权。

春秋时即有“贤均从众”之说(见《左传》)。哪一人贤,就采纳哪一人的意见,假若双方均贤,则再来取决于多数。

当时的尚书省,则略等于现在的行政院。因他只管行政,不管出命。政府的最高机构,则在政事堂。

故说“不经凤阁鸾台,何得为敕”(中书省武则天改称凤阁,门下省武则天改称鸾台),这仍是说一切皇帝诏命,必经中书门下两省。

尚书省与六部  国家一切最高政令,一经政事堂会议决定后,便送尚书省执行,尚书省是政府里最高最大的行政机构。尚书省共分六部,即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部

五品以上官,由宰相决定,但吏部可以提名。五品以下官,宰相不过问,全由吏部依法任用。

户部掌管民政户口等事,

礼部主管宗教教育事宜,

兵部掌军事,

刑部掌司法,

工部主管建设,各有职掌。

若以之比拟汉代之九卿,这不能不说是一大进步。汉代九卿如光禄勋,就官名本义论,等于是皇帝的门房,不脱宫廷私职的气味。唐代正名为吏部,掌管人事,名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”,卫仍对宫廷言,唐代称为兵部,职名始正。太常卿就名义言,也偏在皇家私的祭祀,唐代改为礼部,便确定为政务官了。

尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构,其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“都堂”,两旁为左右两厢,吏户礼三部在左,兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每部分四司,六部共二十四司。每部之第一司即为本司,如吏部之第一司为吏部司是。其余各司各有名称。

中国历史上关于政治制度方面有两大名著,一为《周礼》,一即《唐六典》。

《唐六典》的,不仅是一部历史书,为记载唐代现实制度的书,同时当它是一部理论和思想的书看。

地方政府

唐代中央政府的组织似较汉代进步了,但以地方政府论,则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步,逐渐内重而外轻。

唐代地方行政最低一级为,和汉代一样。唐玄宗时,全国有一千五百七十三个县,比汉代多出两百多县。唐“县”分上中下三等,六千户以上为上县,六千户以下三千户以上为中县,三千户以下为下县。汉县仅分两级,万户以上为大县,其长官称令。

县级以上为“州”,唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史,在汉最先本为监察官,唐刺史则为地方高级行政首长。有三百五十八州,较汉代郡数多两倍余。万户以下为二级县,其长官称长。

唐代地方长官,其职权比重,较之汉代差逊甚远。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用,唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属,全由中央分发。

唐代则迁调虽速,下级的永远沉沦在下级,轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊,影响行政实际效力极大。

唐代设御史台,所谓三省六部一台,御史台成为一独立之机构,不属于三省。换言之,监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。

御史台分左右御史,左御史监察朝廷中央政府,右御史监察州县地方政府,此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”,监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部,中书门下两省不在监察之列。分巡则分全国为十道,派去监察之御史,称为监察使,后改巡察按察诸称,最后称为观察使,意即观察地方行政。

假使此项监察使巡视边疆,在边防重地停驻下来,中央要他对地方事务随宜应付,临时得以全权支配,这即成为节度使。节是当时一种全权印信,受有此全权印信者,便可全权调度,故称节度使。节度使在其地域,可以指挥军事,管理财政,甚至该地区用人大权,亦在节度使之掌握,于是便形成为“藩镇”。

专说唐代,似乎其中央行政比汉进步,而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官,这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长,则更是大毛病。唐室之崩溃,也可说即崩溃在此一制度上

革命的本质,应该是推翻制度来迁就现实的,绝非是推翻现实来迁就制度的。


二、唐代的考试制度

自由报考之惟一限制,即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私家谋利的。

尚书礼部举行考试。考试及格,即为进士及第。进士及第便有做官资格了。

至于实际分发任用,则须经过吏部之再考试,所考重于其人之仪表及口试,乃及行政公文等。大抵礼部考的是才学,吏部考的是干练。

凭事实讲,科举制度显然在开放政权,这始是科举制度之内在意义与精神生命。汉代的选举,是由封建贵族中开放政权的一条路。唐代的公开竞选,是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围,较诸汉代更广大,更自由。所以就此点论,我们可以说唐代的政治又进步了

当时科举录取虽有名额,而报名投考则确无限制。于是因报考人之无限增加,而录取名额,亦不得不逐步放宽。而全国知识分子,终于求官者多,得官者少,政府无法安插,只有扩大政府的组织范围。唐代前后三百年,因政权之开放,参加考试者愈来愈多,于是政府中遂设有员外官,有候补官,所谓士十于官,求官者十于士,士无官,官乏禄,而吏扰人,这是政权开放中的大流弊。

节制资本,平均地权,大体上是中国历史上的传统政策。政治措施,存心在引导民间聪明才智,不许其为私家财力打算无限制的发展。

知识分子竞求上政治舞台去做官,仕途充斥,造成了政治上之臃肿病。读书人成为政治脂肪

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