宋代宰辅制度研究其二:三省制与相权的强化

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一、 宋代的三省制

宋代沿袭唐制,名义上以三省长官为宰相。延续有宋一代,三省的含义都是在不断发生变化的。三省建立比较健全的机构并比较真正地投入运作,则是在神宗改制后的事情。

(一) 中书门下

宋代在神宗改制前,沿袭唐制,禁中设“中书门下”为宰相的治事之所,又称“政事堂”,在朝堂西面,题榜只曰“中书”,印文行敕曰:“中书门下”,平时简称“中书”,与枢密院并举,称为“二府”。并以他官判省事,称“同中书门下平章事”。乾德二年(964)设参知政事以为宰相副职。

中书门下后设五房:孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房,总称制敕院,后又有生事房、勾销房,职官有提点中书制敕院五房公事、堂后官、主事、录事、主书、守当官等,熙宁三年(1070)增设中书逐房检正公事与中书五房检正公事,共同协助宰相处理日常政务,统称“宰属”。五房各设堂后官三员,俗称“堂吏”,是中书门下的主要职员,另设“都提点五房公事”。其他编制为:孔目房、吏房、兵礼房、设录事、主书、守当官四员;刑房设录事一员,主书三员,守当官五员;生事房设主书一员掌管,勾销房设守当官一员掌管;又设守当官二员掌管堂印(参见《宋会要·职官》三之二二、二三)。此外,隶属中书门下的主要机构有舍人院、起居院、差遣院、考课院、审官院、审刑院、礼仪院、官告院、通进司、银台司等等,替代原来尚书省的二十四司行使各种职能。

(二) 三省的建构

宋代自始至终分设三省。然在神宗改制前,三省徒有虚名,没有或很少有实际职权。《山堂考续集》卷三○《官制门》云:“宋初三省,虽曰沿唐,而实异与唐。盖三省为空官,而以平章为宰相者,宋初制也。”朝廷于皇城之外设尚书省、中书省和门下省,中书省和门下省又称中书、门下外省(下省),仅“存其名”,不预闻中央政务。神宗改制后,三省才各自得以独立,行使职权。但是,很快许多机构功能又趋于合一。可以说,宋代沿袭唐中叶以来三省制的发展变化,名义上保留三省,实际上向一省制趋向发展。其间虽有神宗改制的反复,但这个大的发展趋势没有变化。

1. 中书省

北宋前期,中书省仅仅是皇城外挂牌机构,不参预政务。神宗改制后,中书省成为宰辅机构的核心部分,宰辅的权力行使大体上体现为中书省的机构运作过程。神宗改制前,在“中书门下”机构中,宰相的核心权力是原来属于中书省的起草和发布诏令的职能部分,这也是“中书门下”简称“中书”的原因;改制以后,中书省始终处于权力的中心位置。

(1)职掌和职官:中书省职掌范围是处理日常政务,起草诏令并取旨,任命中下层职官等。设官十一:有令、侍郎、右散骑常侍各一人,舍人四人,右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言各一人。中书令官高不除,改制后,以右仆射兼中书侍郎行中书令之职,另置中书侍郎以为副职。南渡后,只设左、右丞相,不设本省长官,逐渐恢复到神宗改制前的状况。

(2)机构设置:最初设八房:吏房,“主行授除、考察、升黜、赏罚、废置、荐举、假故、一时差官及本身杂务”;户房,“主行废置升降郡县、调发边防军须、给借钱物”;兵礼房,“主行郊祀陵、庙典礼、后妃、皇子、公主、大臣封册,驸马都尉、内命妇官封,科举考官、外夷书诏”;刑房,“主行赦宥(音又,宽恕意)、契勘刑狱,除授官贬降叙复”;工房,“主行计度营造、开塞、河防”;主事房,“主行受发文书”;班薄房,“主行百官名籍及具员之事”;制敕库房:“执行边炉供检敕令格式及架阁库”。元祐以后,拆兵礼房为二,增加催驱房“主行催驱在省诸房行遣文字稽违之事”和点检房“专点检诸房文字差失之事”,共有十一房。后又改主事房为开拆房。其中兵房仅“掌行除授诸蕃国王爵、官封”。军政之事归枢密院管理。

自两汉以来,渐渐的形成了中书省独尊的局面。北宋前期中书门下,统领百官,总揽大政,所行使的职权大都同于中书省。宋真宗对宰相吕蒙正等说:“中书事无不总,赖卿等宿望,副朕意焉。”(《长编》卷四八)。神宗改制,有所变易。虽置中书省于门下省之下,但中书省因为是朝廷令所出之地,事实上仍然凌驾尚书、门下二省之上。哲宗即位初,曾试图改变中书独尊的局面,然在实际运作中,独尊的情况一直得以延续。中书独尊的局面就使得三省权力分配,有了轻重主次之分,也为三省的重新合一奠定了基础。

2. 门下省

门下省前期名存实亡,仅仅是皇城外保留的挂牌机构,“主乘舆八宝、朝会位版、流外较考”(《宋会要·职官》一之一七)。门下省原来执掌的部分封驳权,归于通进、银台司下面专设“封驳房”。然宋初门下省承袭制度传统,封驳权还不至于全部失去,偶尔仍有类似职责的履行。神宗即位初,范镇知通进、银台司,范镇上言:“故事:门下封驳制敕、省审章奏、纠举违滞,著于所授敕,其后刊去,故职寝废。请复之,使知所守。”(《苏东坡集》卷三九《范景仁墓志铭》)。改制后,罢银台司,通进司隶属门下省,以左仆射兼门下侍郎为门下省长官,居首相位置。其实际权力常常不如中书右相,但已经是朝廷两宰相之一。

(1)职掌与职官:元丰改制以后,门下省也成为实权宰相机构,职掌范围与职官设置也有了明确说法。门下省主要工作是审核上发之诏令、下呈之奏章、六部任命、断案等等,并保留档案。所谓“审而复之”。设官十一:侍中、侍郎、左散骑常侍各一人,给事中四人,左谏议大夫、起居郎、左司谏、左正言各一人。侍中官高不除,改制后,以左仆射兼门下侍郎行侍中之职,另置门下侍郎为副职,南渡后,只设左、右、丞相,不设本省长官,逐渐恢复到神宗改制前的状况。

(2)机构设置:门下省所设 机构与尚书、中书二省对应,初共有九房:礼房、户房、礼房、兵房、刑房、工房,“皆视其房之名儿分尚书省六曹二十四司所上之事,以主行之,惟班薄、本省杂务则归吏房”;开拆房,“主行受发主事”;章奏房,“主行受发通章奏事”;制敕库房,“主行供检编录敕令格式,及拟官爵、封勋、黄甲,与架阁库”(均见《宋会要·职官》二之二)。元丰八年(1085)门下外省增设催驱房,掌检查、催促本省诸房文书按期限发送;元祐三年(1088)增设班薄房、点检房,掌百官名籍,检查诸房文书有无失误。

3.尚书省

尚书省前期名存实亡,掌管朝廷部分礼仪之事。“尚书省尚书、侍郎至诸司郎中、员外,止与正官,以叙位禄,皆不职本司之事。”(《宋会要·职官》四之一)名义上,朝廷规定“国家每有大事,必集议于尚书省”,然往往流于形式,赴议者多为一些官职不重要者,“本省官自有三司副使已带职者,多移牒不赴”(《宋朝事实》卷九《官职》)。官署旧址在典国坊梁太祖旧第,太平兴国中迁往利仁坊孟昶旧第。

宋代官与差遣分离。尚书省六部基本上也是虚设,没有职能的机构,但又不可一概而论。尤其是宋初,沿袭唐五代制度,尚书省六部与后来的差遣重叠并行,官制设置比较紊乱,六部仍保留一定的行政职能。只是随着北宋社会的逐渐稳定和差遣制度的逐渐完善,六部的行政职能才渐渐被完全剥夺,机构完全虚化。

北宋前期,中央政府机构设置重叠,行政效率低下,许多官员将弊病归结到尚书省的有名无实,提出恢复尚书省的要求。在神宗改制前,几乎已在朝野达成了普遍的共识。神宗改制后,尚书省六曹二十四司转为职能单位,尚书省也成为名义上的宰相机构,且以尚书省都堂为政事堂,宰相们议政、决策于此,徽宗曾赐尚书省手诏曰:“尚书,政事之本”(《宋会要·职官》)四之一五)。神宗又于元丰五年,在大内之西建尚书新省,“自令、仆厅事下至吏舍,为屋四千楹有奇”。有都省、令庭、左仆射庭、右仆射庭、左丞庭、右丞庭,三省办公处所皆在于此。尚书省成为总理朝政的机构。不过,尚书省长官由中书、门下二省长官兼任,尚书省不免与中书、门下二省呈现合二为一的倾向。

(1) 职掌和职官:元丰改制后,尚书省有了相当的职掌和机构设置。尚书省属下的六部,是中央政令的具体实施和执行机构,神宗总结其职能便是“尚书省承而行之”。设官九位:尚书令,左、右仆射,左、右丞、左、右司郎中、员外郎各一人,尚书令官高不除;左、右仆射兼门下、中书二省长官,为宰相;左、右丞为副宰相。

(2)机构设置:尚书省机构设置有十房:吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房,“各视其房之名分掌六曹诸司所行之事”;开拆房:“主受发文书”;都知杂房,“主行进制敕目、班薄、具员赏功罚罪、都事以下功过迁补、及在省杂务”;催驱房,“主行钩考六曹稽失”;制敕库房,“主行编类供检令格式、简纳架阁文书”(均见《宋会要·职官》四之四)。后增设点检房、奏抄班薄房等,各房之上,设尚书省左右都司,“掌受付六曹诸司出纳之事,而举正其稽失,分治省事。左司治吏、户、礼、奏钞、班薄房,右司兵、刑、工、案钞房,而开拆房、制敕、催驱、封桩、知杂印房则通治之”(《宋会要·职官》四之一九)

(三) 三省的再度趋同

三省制再度趋同,是元丰改制后宰相机构的演变方向。此后,宋代宰相制度最终完成了从三省制到一省制的转变。

1. 三省制的不合理性

三省制的发生和发展,并不是同时出现,并举并重,而是各领风骚,相互排斥的。政归中书,尚书省便有被逐渐架空的危险;侍中参政,便分割了中书的权力。在隋代之前,并不存在着地位对等的的三省制,所以此前三省制的弊端也没有充分暴露出来。至隋朝,方企图建立均衡的三省制,唐初沿袭之,三省制的弊端才彻底暴露出来。因此,三省制内部就进行者自我调整,很快就向着二省或一省制演化。北宋前期官僚,离唐初完整的三省制已约有三百多年,他们对这项制度的理解有许多隔膜之处,他们要求恢复三省制,更多的是一种传统的“厚古薄今”保守思潮的体现,当时,还有提出干脆恢复到秦汉古制的。

三省体均,平分事权,相互制衡,始终是一种理想化的境界。但在实际过程中,不可能完全真正体现。如果真正做到三省体均,必然又加重相互扯皮、推诿搪塞、效率低下等机构官僚病。即使一定程度的体现,也必然相互争权,使彼此间的矛盾日益趋于尖锐化。于是,在实际操作中,便有所调节,中书省地位依然独尊,“政柄尽归中书”,以减少三省之间的矛盾冲突和机构官僚病。这既是二省争权的结果,也是实际操作过程中机构所发挥的一种自然调节功能。其后,也有权归左相或合二相于一人的时候。但是,神宗重新确立三省制、分割事权的旨意同样得到一定程度的贯彻实施。其中,因为尚书左右仆射兼门下、中书二省长官,尚书省自然很容易与其他二省取得一致的步调,三省之间的矛盾冲突集中体现在中书和门下的相互争权夺利之中。

同时,因为将原来的中书门下的职权一分为三,冗官问题非但没有解决,甚至有所增加。元祐三年(1088),翟思上言说:“今天下之事,其烦简多寡,盖无异于改制之前。然昔以一官治之者,今析而为四五;昔以一吏而主之者,今增而为六七。故官愈多而吏愈众,禄愈广而事愈烦。每朝廷文移下尚书省,又付吏部,又下寺监,又下所领库务。自下而达上者亦然。”(《山堂考索续集》卷二九《官制门》)改制欲简省管理的目的,并没有很好地得到落实。

2. 三省制的趋同演变

实际操作过程中的弊端,促使三省制再次发生变化,趋同合一。

三省制再度趋同演变的第一步是由三省分班奏事改为三省合班奏事。神宗改制,三省各行其是,由皇帝统一操纵,实际上是分割宰相的事权、扩大皇权的一种措施。神宗去世,哲宗以8岁幼龄登基,当然无法如神宗似的指挥三省,尚书左丞吕公著即上言说:

唐太宗用隋制,以三省长官共议国政,事无不总,不专治省事。国朝之制,每便殿奏事,止是中书、枢密院两班。昨来先帝修定官制,凡除授臣僚及兴革废置,先中书省取旨,次门下省审覆,次尚书省施行,每各为一班。虽有三省同上进呈者,盖亦鲜矣。此盖先帝临御岁久,事多亲决,执政大臣大率奉行成命,故其制在当时为可行。今来陛下始初听政,礼须责成辅弼。……令三省执政官同上奏禀,退就本省,各举官制施行。(《长编》卷三五八)

吕公著的建议被垂帘听政的太皇太后接受,诏“应三省合取旨事及台谏章奏,并同进呈施行”。三省合班奏事,更需要的是三省长官的协调合作,而不是皇帝在其间的操纵把握。由于尚书省左、右仆射兼中书门下省长官,实际上只是中书省和门下省的长官合班奏事。北宋后期,宰相奏事往往称“中书、门下省言”。

三省再度趋同演变的第二步是中央出现独相的格局,左、右仆射只设一位,三省权力在实际上逐渐归拢到一个核心。这种格局首先出现在哲宗时期,中央只设左仆射,由章惇出任。不过,哲宗信任知枢密院事曾布,遇事多与曾布商议,唯一的权力核心尚未形成。至徽宗政和二年(1112),蔡京以太师兼总三省,号为“公相”,“总理三省众务,使宰辅丞弼殆成备员”(《宋朝事实》卷三《诏书》),三省权力在实际操作中已经合并为一。随后徽宗后来又恢复了神宗制定的三省制度,但蔡京等人的所作所为,使三省合一在现实操作中成为可能。

三省再度趋同演变的第三步是中书和门下二省合并为一。三省分设,中书出令,尚书执行,二者之间无太多的矛盾。中书出令,门下驳议,二者之间则往往容易出现相互争执、争持不下的局面,中央行政机构的工作效率就自然会降低。如果是朝廷有要事、急事,这种争持必然会贻误战机。在皇帝与二省大臣的讨论中,对中书与门下的制衡关系也时常出现“虑成重复”的顾忌。于是,在具体操作中便有所调节。

我们还可以看到这样一个事实:改制前,大臣们零零散散地提出恢复三省制的要求,没有听到不同的意见,慢慢达成朝野共识;改制后,宰辅和其余臣僚却迅速集体提出合并主张,马上达成共识。这说明恢复三省制确实是不切实际的。

机构重叠,效率低下,在和平时期还可以勉强对付。战争岁月,戎马倥偬,军务、政务往来频繁,就亟待改变这种状况。宋史南渡初年,李纲为相,上书言十事,其一曰:“政出多门,纪纲紊乱,宜一归之于中书,则朝廷尊。”(《宋史·李纲传》)明确提出一省制的建议。吕颐浩也上书主张三省合一。《宋史》卷一六一《职官志》载:“建炎三年(1129)指挥,中书、门下省并为一。”门下省因此不复存在。此后,门下省职官虽还存在,但已极少行封驳之权力。建炎三年的三省合并,宣告了三省制的寿终正寝,自此再也没有帝王试图恢复过。

神宗变革官制前,废除重叠的临时性差遣机构,恢复尚书省六部二十四司的职能,这对机构设置的规范化是有好处的,而且,尚书省六部二十四司的行政职能分工也比较合理妥善。所以,南宋初期再次合并三省,就不再设北宋时期那些依附于中书门下的重叠机构,尚书省六部二十四司的建制和职能得以保存,这是北宋前期官制最大的不同之处。即使是明代废除宰相,六部的分工建制和部门职能仍然得以延续,且一直绵延到晚清。

3. 三省制演变的原因

三省制的发生、发展和演变,应该从中央行政的内部权力构成和帝权的此长彼消等角度来分析观察。相权和帝权,两者的基本目标是一致的,即正常的、有效的发挥中央权力机构的领导作用,治国安邦,以求国泰民安、天下大治,保证一姓王朝的代代相传。两者的基本关系式要求在帝权的有效控制下,更好的发挥相权的作用。然而,相权与帝权之间的矛盾,任何一方的膨胀即意味着另一方的削弱,呈现的是此长彼消的态势。

相权的膨胀,大约有两点原因:第一,宰相的才干超越帝王的才能。历代皇帝都是凭借血缘关系一脉相承,具有相对的不可选择性;宰相则往往是在官场中摸爬滚打中磨练出来的佼佼者,他们熟悉官场,富有政治斗争经验。第二,宰相机构一经健全、投入运作,就具有相对的独立性。在没有皇权控制的情况下,也将依据惯性自行运转,其对皇权的离心率将越来越大。

相反,当雄才大略的皇帝在位是,他们总是要扩张皇权,削弱相权,以增加自己对中央集权的控制力,以便施展自己的宏图,贯彻自己的个人意志。三省制的分而复合、合而复分,其根本原因也就在于皇权与相权之矛盾统一和力求提高行政效率、加强中央集权之追求两个方面。

二、宋代相权强化的原因

宋代宰相有多大权力,与前后朝相比,究竟是扩大了还是缩小了?这一直是一个扑朔迷离的问题。史学界以往有两种截然不同的意见:第一种观点认为宋代相权缩小了,宋代把军权分给枢密院,财权分给三司,设审官员分宰相的用人之权,同时,宰相还要接受台谏的严密监督,在中书门下又分设参知政事,以牵制宰相,所以,宋代宰相的权力已经萎缩到令人难堪的地步。钱穆的《论宋代相权》就持这种“宋代宰相权弱”的观点,以后史学界所论大致沿袭这个观点,几成定论。近十几年以来,部分学者在认真排比了宋代第一手史料后,得出完全相反的意见。如王瑞来先生在《宋宰辅编年录研究》(代序)中总结说:“在不断与皇权抗争中,宋代的相权总的看比任何一个朝代都重要。有宋三百年的政治舞台,基本上由这群掌握实权的宰辅导演的,而皇帝在多数情况下,不过是一个任人摆布的尊贵的偶像而已。”张其凡先生考察宋初中书事权之后,得出相权强化的结论,《宋初中书事权初探》说:“中书的权力不是削弱了,而是加强了。”

上述两种意见,都是从皇权与相权对立的角度观察史实。张邦炜先生则改从两者统一的角度考虑问题,认为宋代皇帝的最高统治权和宰相的最高行政权是相辅相成的。“宋代的皇权和相权都有所加强。”这种意见很具有启发性,真宗曾对宰相等说:“上下和睦,同济王事,忠孝之诚,始终如一。”宰相张齐贤等回答:“君为元首,臣为股肱,上下一体,岂有不同其心而能济国家政事者哉。”(《长编》卷四三)宋代帝王与宰相在许多时期内确实基本上做到了“上下一体”,所以,两者的地位和权力都得以加强。宋代“积贫”、“积弱”,在强敌的环拱之下依然能存在三百多年,主要原因之一就是得力于君臣的同心同德。翻检两宋史料,有一个十分明显的事实:两宋基本上没有后妃、外戚、宗室、宦官擅权乱政之事发生,只有权相架空皇帝,独揽中央大政。这个简单的事实以最简洁的方式证实了宋代相权的强化。

全面排比两宋史料,就能发现宋代在不同的时期或皇权和相权都得到强化,或相权过渡膨胀,确实削弱了皇权,不可一概而论,但以前一种情况占主导地位。形成这样一种现象,首先必须推究其变化的历史起因。

(一) 与士大夫治天下

宋代相权强化的最根本原因是帝王做出了与士大夫共治天下的抉择。柳诒徽先生说:

“盖宋之政治,士大夫之政治也。政治之纯出于士大夫之手者,惟宋为然。故惟宋无女主、外戚、宗室、强藩之祸,宦官虽为祸而亦不多。”(《中国文化史》第516页)。

宋代开国帝王,深刻反思历史的经验教训,做出“与士大夫治天下”的选择,将士大夫群体作为唯一可以信赖依托的对象。这种治国方针,固定为“祖宗家法”,为历朝皇帝所遵循。

帝王们“以史为鉴”,总是对实践距离最近的一个朝代的历史记忆最深。宋代统治者面对的是曾经强盛繁荣、疆域辽阔的的大唐帝国,这个帝国后期又曾经陷入战火遍野、四分五裂的局面,绵延至五代十国,更是政权更换频繁,“乱哄哄你方唱罢我登台”。究其原因,无非是其武人跋扈、拥兵自重、争权夺利、割据一方。宋代的建国、治国方针政策,几乎都是针对唐五代的历史经验教训而建立制定。太祖曾对赵普说:“五代方镇残虐,民受其祸。朕今选儒臣干事者百余,分知大藩,纵皆贪浊,亦未及武臣一人也。”即:太祖认为,最次的文臣也要优于武臣。所以,太祖一再强调“宰相须用读书人”(皆见《长编》卷七)。显然,太祖将信任给予了文人士大夫。

宋代开国皇帝帝王既对武人深具戒心,便采取了一系列防范措施,最根本的一条就是“以文抑武”,充分信任文人士大夫,在各种岗位上委文人士大夫为重任,甚至地方统率之职责与中央军事首脑枢密院长官也由文人士大夫充任。宋太宗以后,逐渐形成以文臣任统兵官,督率武将的定例。

“以文抑武”基本国策的贯彻实施,在宋代培养起一种轻蔑武人的观念。尹洙曾比较说:“状元及第,岁将兵数十万,恢复幽蓟,逐强敌于穷漠,凯歌而还,献捷太庙,其荣亦不可及。”(《儒林公议》)。

宋代帝王倚重文臣,以文治国,便有了一系列的尊崇文人士大夫的措施出台。首先,是改革科举制度,拓宽文人的发展道路。宋代科举彻底取消了门第限制,同时废除“公荐”制度,推行弥封、誊录之法以严格考试制度,最大限度地防止了考场内外的徇私舞弊活动,录取名额也大量增加,宋真宗时一次录取竟达1638人之多,宋仁宗时又规定一次录取以400人为限。进士及第,即释褐授官,升迁极快。《宋史·宰辅表》列宋宰相133名,科举出身者高达123名,占92%。状元及第,更是荣耀无比,荣华富贵,指日可待。其次,宋代统治者宽厚待士。宋太祖曾立下誓碑,不许杀士大夫和上书言事者。北宋没有诛杀大臣之事,南宋有但依然极少。再次,宋代统治所依赖的是位于权力核心的中枢大臣,因此大臣俸禄十分丰厚,为官收入名目繁多,有正俸(包括俸钱、衣赐、禄粟),加俸(包括职钱、傔人、衣粮、傔人餐钱、茶酒厨料、薪蒿炭盐、各种添支及爵勋供给)、职田等。所以,清人赵翼有“宋制禄之厚”、“恩逮于百官惟恐其不足”之说。

宋代统治者做出“与士大夫治天下”的决策,还基于对士大夫阶层本质的认识。这种认识使他们坚信士大夫阶层的绝对可靠性,这个政治群体只能依附皇室,发挥他们的政治作用。隋唐以后重科举取士,为中下层的寒族知识分子进入仕途打开方便之门。不过,隋唐之际氏族还有相当势力,经过唐末五代的扫荡,士族势力荡然无存,加上科举考试公平原则的具体贯彻实施,来自中下层的知识分子成为科举考试的主要受益者。这一大批出身贫寒、门第卑微的知识分子能够进入核心阶层,出将入相,真正肩负起“治国平天下”的历史使命,完全依靠朝廷大力提拔,因此他们对宋王室感恩戴德,誓死效忠,即使仕途屡遭挫折,也此心不变。范仲淹在《岳阳楼记》中提到的文人士大夫必须“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”,这种意识成为宋代文人士大夫从政的主体精神,与前代士大夫“达则兼济天下,穷则独善其身”的意识有很大的差异。

特别关键的一点是这些文人士大夫出身卑微,没有世家势力作为社会背景,故也没有深厚的社会根基和实力,其荣辱盛衰皆掌握在帝王手中,即使位极人臣,也不会对赵宋王朝构成潜在威胁。布衣卿相的仕宦经历决定了他们对赵宋王朝的耿耿忠心,对皇室的依附性极强。他们一旦被罢免,就不再对朝政发挥影响,如果不是皇帝对老臣的恩惠,他们甚至在朝廷中不会留下太多的政治根基。这与魏晋以来的门阀世族士大夫阶层的作为大相庭径。东晋时,王、谢诸世家的势力足以与皇室分庭抗礼,即使家族中屡出叛逆罪徒而被朝廷剿灭,也不影响家族势力的延续。

宋代史实已充分证明了帝王抉择的正确性。北宋学者邵雍称当代有五大超越前人的盛事,其一是“百年无心腹患”(《邵氏闻见录》)卷一八),即没有其他的政治势力对赵宋皇位构成威胁。赵宋王朝是被一而再、再而三地外族入侵势力所颠覆,从王朝内部来说,横亘两宋三百多年时间,始终没有一股政治势力膨胀到足以威胁赵宋皇位的稳固。日本学者宫崎市定将宋代视为“看不见篡夺”的时代。虽然在南宋分别经历了苗刘叛变、光宗禅让、密杀韩侂胄等类似“宫廷政变”的篡权,但实际上在这几次事件中士大夫对宋王朝恰恰是起到了至关重要的稳固作用。

(二) 对后妃、外戚、宗室、宦官的抑制

宋代以前,后妃、外戚、宗室、宦官等政治势力都曾经在政坛上独领风骚,并给中央政治造成极大的危害,甚至直接导致一个王朝的最终覆灭。汉代一开始就有吕后专权、吕氏外戚跋扈的动乱,绵延至东汉,宦官和外戚交替把持朝廷大政,外戚又依仗后妃的势力兴风作浪。西晋则亡于皇族宗室的“八王之乱”。被宋人视为最直接的借鉴的是大唐王朝,上述四种政治势力都曾经作乱一时。论宗室之祸,兄弟、父子相残或反目成仇屡见不鲜,如唐太宗兄弟、唐玄宗父子、唐顺宗父子等等;论后妃之祸,武后、韦后的专权几乎颠覆李唐王朝;论外戚之祸,杨国忠曾成为“安史之乱”的直接导火索;论宦官之祸,唐后期帝王的拥立、生杀大权皆操纵在宦官手中,他们也是唐朝灭亡的直接原因之一。这一幅幅触目惊心的历史画面,给宋人以深刻的印象,使他们对这四种政治势力同样深具警惕之心。《邵氏闻见后录》卷二O载:

仁宗帝问王懿敏素曰:“大僚中孰可命以相事者?”懿敏曰:“下臣其敢言!”帝曰:“姑言之。”懿敏曰:“唯宦官、宫妾不知其姓名者,可充其选。”帝怃然,有间,曰:“唯富弼耳。”懿敏下拜曰:“陛下得人矣。”

对此,皇帝与士大夫之间也是达成了共识的。元丰年间,吕公著对神宗说:“自古亡国乱家,不过亲小人、任宦官、通女谒(音业)、宠外戚等数事而已。”神宗深以为然。(《长编》卷三O三)所以,宋代帝王对这几种政治势力采取极力抑制的方针政策。这种抑制的结果,就造成了士大夫势力的一枝独秀。

1. 对后妃的抑制

对后妃的抑制首先来自皇帝。不许后妃及外戚干政的基本决策是皇帝做出的,并被两宋多数帝王所遵循,其他对后妃抑制的政治势力源自于此。宋代“女子之防尤严”(《玉海》卷一三O《官制·戚里》),正常情况下,决不允许后妃预政。

宋代经常发挥抑制后妃作用的是以宰相为代表的士大夫阶层。太后垂帘听政,皇帝或年幼或病废,都失去自主能力,唯一能与后妃抗争的政治势力就是士大夫阶层。宋代帝王“与士大夫治天下”的基本国策,赋予士大夫阶层以很大的权力,使他们在关键时刻往往能发挥极其重要的作用,抑制后妃势力的膨胀,并最终使其回归到正常轨道上来。

在皇帝正常行使权力的情况下,宋代宰相的权力极大,可以插手宫中的一切事物,宋人将之归纳为“以外统内”、“以内属外”。这种制度措施,已经赋予宰相抑制内廷后妃的权力。

在与后妃的相互关系上,士大夫往往保持孤傲独立的态度。这种态度,来自于士大夫以为自己的权势和地位当在内宫之上的自信,来自于“祖宗家法”。

士大夫阶层对后妃势力的抑制主要表现在两个方面。第一,对垂帘听政的太后之决策实行监督,及时驳正其缺失。尤其是太后欲违制擅权时,总是被士大夫们无情的驳回。第二,太后垂怜期间,一旦皇帝成年或身体康复,大臣们便时时敦促太后还政,让皇帝早日亲政。《宋史》卷三一O赞口:“仁宗初立,章献临朝,颇挟其才,将有专制之患。(李)迪、(王)曾正色危言,能使宦官近习,不敢窥觎。而仁宗君德日就,章献亦全其名。古人所谓社稷之臣,于斯见之。”这段话概括说明了士大夫阶层对抑制后妃势力方面所起的积极作用。

2. 对外戚的抑制

外戚,是指后妃的亲戚或皇室的驸马。由于历代公主大都远离朝政,如唐朝太平公主这样干预朝政的,十分罕见,所以,外戚势力主要是后妃势力的一种延伸。前朝帝王鉴于对外戚乱政的历史教训,也曾制定防范外戚的措施,但现实中总是不能很好的得到很好的落实,唯独宋代,十分有效的抑制住后妃势力的膨胀,自然外戚的势力也无法得以扩张。

宋代对外戚的一个总的要求是不干预政事,特别是中央政事。宰相吕大防曾对哲宗解释一系列“祖宗之法”,说:“前代外戚多预政事,常致败乱,本朝皇后之族不预事,此待外戚之法也。”(《长编》卷四八O)。除了一小部分科举出身外,宋代外戚多数靠恩荫入士,这些人的为官素质自然较差。朝廷既要厚待外戚,又要避免陷他们于法,折中的措施是不让他们出任文职。宋代重文轻武,外戚“不得任文资”,就不可能占据要职,自然也形成不了太大的政治势力。

宋代有少量的外戚科举出身,有的甚至官至显赫后才与皇帝联姻的。这部分外戚当然可以“任文资“,但是,任职范围仍然有所限制。具体的说来有两点:其一,不许任侍从官;其二,不许任二府要职。

宋代凡带殿阁待制以上职名,皆为侍从官,这是文臣的贴职,用“以待文学之选”,“资望极峻,无吏守,无职掌,唯出入侍从备顾问而已”(《宋史》卷一六二《职官制》)。殿阁侍从官往往用来储备人才,任职者多出将入相,“入则议论朝廷政事,出则镇抚一路”(王安石语,《长编》卷二二一),宋代所谓“重侍从以储将相”。不许外戚任侍从官,就意味着断绝了他们通向权力核心的仕进之路。北宋末期,政局混乱,对外戚的限制有所放宽。南渡初年,高宗便下诏书重申:“历考祖宗朝,后父无文臣侍从官者。朕欲遵旧制。”(《宋会要辑稿·后妃》二之一)

在各种压力之下,宋代的后妃特别注意不违制任用或纵容外戚。外戚与士大夫阶层本来也是一个交叉的概念,甚至先是士大夫,后来才成为外戚的。宋代“外戚意识”的淡化和“士大夫意识”的强化,使得外戚们的思想意识也向士大夫方向靠拢,或者干脆就是同化了。其具体表现主要为两个方面:一是懂得自我掩饰,《外戚传》论及诸外戚,常有“以循谨闻于时”、“持身谨畏”、“能远权势”、“小心静默,推远权势”、“远谦自保“、“自安绳检”的评语。二是自觉抑制后妃势力。外戚思想意识的士大夫化,是一种长期心里积淀的结果,在防范外戚弄权的过程中起着重要的作用。

宋代偶尔也有外戚官至宰辅、进入中央权力核心的,如官至执政的有钱惟演、王贻勇、孟忠厚、钱端礼、张说等人,官制宰辅的有韩忠彥、郑居中、韩侂胄、贾似道四人。独柄国政、把持朝廷、弄权舞弊的只有韩侂胄和贾似道,他们都出现在南宋后期朝纲混乱、赵宋王朝势力大卫削弱的时候,已经是亡国之前的非正常态。但是,即使在这种情况下,这两位外戚权相,所作所为也与前代擅权的外戚有很大的不同。其中最根本的一点是他们虽有外戚的身份,却无外戚的意识。表现为具体的行动就是不引用同姓宗亲占据要害,把持国政。韩侂胄用自己的启蒙老师陈自强、腹心苏师旦等,贾似道用馆客廖莹中、堂吏翁应龙等。贾似道专擅朝政后,甚至“勒外戚不得为监司、郡守”,以至“子弟门客敛迹,不敢干朝政”。韩、贾所为,显示出被士大夫意识同化的明显痕迹。他们的专擅朝政,与两宋期间之权相擅权的作为大致相同。所以,与其说他们是外戚擅权,不如说他们是权相擅权。

3. 对宗室的抑制

宋代对宗室干政的控制,最为严厉。宗室作为血缘同族,最容易在不知不觉中篡夺皇位,导致内乱。宋代“宗王襁褓即裂土封王而爵之,然名存实亡”(《宋史》卷二四四《宗室传》)。他们所获得的是“高爵厚禄”,却没有任何实权。宋代官与差遣分离,官只是用来“寓禄秩、叙位著”,差遣才是实权官职。宗室可以授官,且在朝廷的各种庆典中不断升迁,升迁速度极快,“近属自初除小将军,七迁为节度使,遂为定制“(《梦溪笔谈》卷二)。但是,宗室不得差遣,因此就与实际事权无关。为了断绝宗室掌握实权的可能,宋代甚至规定宗室不许参加科举考试。为了防止宗室借与皇帝的亲近关系,面求私利,庆历七年(1047)正月,“知大宗正寺允让请自今宗室辄有面祈恩泽者,罚一月俸,仍停朝谒,从之”(《长编》卷一六O)。

北宋中期以后,宗室人数大量增加,且许多已是五服以外的宗亲,关系十分疏远。朝廷为了减轻奉养宗室的财政负担,仁宗以后开始放宽对宗室的限制,神宗时则允许“亲尽无服者”参加科举考试,除授各种实职差遣。但他们不得任边缘地区官职,不可出任“差试官”,不得为二府大臣等等。这种规定执行起来,仍有例外,但要比对待外戚严格多了。尤其是宰辅之职,宗室绝少除授的。高宗曾说:“宗室贤者,如寺监、秘书省皆可以处之。祖宗不用宗室为你宰相,其虑甚远,可用至侍从而止。”高宗解释这种做法的原因时说:“乃所以安全之也。”(《续两朝纲目备要》卷三)把限制宗室的意图说的一清二楚。

两宋只有一次例外,即南宋时赵汝愚曾官至宰相。赵汝愚是太宗的七世孙,已在五服之外,参加科举考试高高得中,享受状元恩例。绍熙四年(1193)三年,除同知枢密院事,进入二府。后在拥立宁宗的过程中,又立大功,才得拜右丞相。然为相仅半年,韩侂胄即唆使言官谓:“汝愚以同姓居相位,将不利于社稷,乞罢其政”(《宋史》卷三九二《赵汝愚传》),赵汝愚因此罢相而去。赵汝愚被罢虽然是因为韩侂胄与之争权夺利的结果,但是祖宗成规也是发挥了作用的。

在这种严密的控制下,宗室科举中高第,或任亲近要职,都是非常少的。宋代限制使用宗室,表面上说来是恐怕他们“自陷非法”,好让他们安享富贵,实际上是为了避免“干弱而枝强”,威胁到皇位的正常继承。

4.对宦官的抑制

宦官是侍候在皇帝日常生活起居的一大群仆役,他们与皇帝的交往最为频繁,被皇帝视为家奴,特别容易获得皇帝的信赖。他们的言论常常对皇帝产生潜移默化的影响,他们也时常从皇帝的最高权力中分得一杯羹,进而操纵皇帝,口含天宪,将皇帝的决策权转移到自己手中。另一方面,宦官出身卑微,文化层次低下,身体的残缺又使得他们的心态容易趋于变异。所以,宦官弄权,多是时间给朝廷带来的只是混乱、黑暗。宋人有鉴于前代宦官乱政的教训,对宦官的限制十分严格。宋代是一个在中国历史上基本免除了宦官擅权乱政的少有的朝代。

宋代对宦官的抑制主要体现在三个方面:其一,以外统内。这是宋代抑制宦官势力膨胀的最关键、也是最有效的措施,外廷宰辅,有权过问宫廷事务,参议宦官之任用或升迁,而内侍不允许干涉朝政。吕中言:“我朝所以无内朝之患,以外朝之除拜,在内不得而知;内廷之请谒,在外可得而抑之也。”宋代帝王三令五申,“中官之令承受宫禁中事,不许预闻他事。”(《宋史》卷一六六《职官志》)为了“制之于渐”,宋代还严令禁止宦官与外臣联络,将内臣的作用真正限制在宫廷之内。
其二,限制人数。宋代君臣认为宦官“人多则党盛”,所以严格限定宦官人数。太祖时规定是五十人,仁宗时是以一百八十人为例,哲宗时以一百人为定额,北宋末年,宦官人数大大增加,南渡后又骤然减少,孝宗时最终以二百人为定额,后因侍奉太上皇又增加了五十名。

其三,限定官阶。宋代为宦官单独设立官阶体系,以别于外朝文、武官阶。真宗大中祥符二年(1009)二月定为六等,徽宗政和二年(1112)九月则确定为叙迁之阶十一等。限定官阶,对阻止宦官进入权力核心发挥了一定的牵制作用。

此外,还有许多限制内侍弄权的措施。比如“内侍官不许出谒及接见宾客”(《宋会要·职官》三六之二五)。宦官代传圣旨时,也有严格的检查规定。还有“不以内侍典兵权”之类的规定。宦官虽然时常被派出监领大军,但只是一种临时性的或违制的措施,他们始终没有像唐朝宦官一样长期操纵军队。

宋代末期,徽宗纵容宦官,童贯、杨戬、梁师成等皆嚣张一时,所作所为多所违制。靖康之难后,朝廷拨乱反正,宦官势力又得到了有效的控制。

在诸多有利措施的制裁下,宋代宦官多数时间没有形成凌驾于外廷大臣之上的势力。

宋代帝王摒除了其他一切政治预政的可能,剩下的只有与士大夫治天下了。宰相们在皇帝之下,便可真正统揽所有大政。纵观唐宋两代相权的演变发展,就能发现这样一个有趣的历史现象:唐朝的相权是随着唐王朝国家势力的衰败而削弱,相权的强弱与国家成正比;宋朝的相权则是随着宋王朝国家势力的衰弱而膨胀,相权的强弱与国力成反比。唐朝地方政治、军事势力跋扈,中央又存在着多种政治势力,各具千秋,如后妃、外戚、宦官、宗室等。在国家体制运转正常的情况下,唐代宰相集体还能够发挥比较正常的作用,随着唐王朝的逐步崩溃,国家对各种政治势力的约束越来越小,相权也随之萎缩,相权完全依赖与皇权。宋代则汲取唐王朝的经验教训,抑制地方和中央的其他政治势力,以宰相为代表的士大夫势力一枝独秀。这样的权力体现模式,又带来另一种现象,即相权能够脱离皇权独立运作,相权对皇权的离心力越来越强。对相权的抑制主要是依赖赵宋帝王和正常的朝纲制度,随着朝纲的破坏和国家势力的衰弱,对相权的约束力也越来越微弱,宋代相权自然走向恶性膨胀,北宋末年和南宋的相权演变史实,雄辩地证明了这一点。

(三) 地方权力收归中央

地方权力收归中央,是宋人治国的基本方针之一,是宋代行政制度的一大特色。宋代统治者有鉴于唐中叶以来“方镇之重,君弱臣强”的历史经验教训,将“安内靖国”、“守内虚外”作为调整中央与地方关系的基本原则,大力加强中央集权。朝廷对地方通过采取“稍夺其权,制其钱谷,收其精兵”等具体措施,将原来被地方方镇势力所侵夺的以及本来就应该属于地方的民、军、司法、财权全部收归中央所有。“朝廷以一纸下郡县,如身使臂,如臂使指,无有留难,而天下之势一矣。”(《宋史纪事本末》卷二)皇帝则是将中央行政权力托付给以宰相为首的宰辅领导班子。从地方收归的权力,一般也都交付到宰相手中,统一领导、调度、指挥。所以,地方势力的削弱,中央集权的加强,意味着相权的强化。

1. 地方行政建制与官员任命

宋代地方行政建制分为县、州、路三级。县是地方行政系统中的基层组织,设令、薄、尉、丞等。朝廷直接派遣京朝官掌管重要县分,称知县。州级行政组织则摆脱了节度使的控制,听命于朝廷。长官称知某州军州事,有设一至三员通判,为知州副贰,然同时负有“监州”之职责。与州平行的行政机构还有府,地位略高于州;在边境关隘等有重兵防御的军事要地设军,用于抵御外敌的需要;在生产盐、铁等国家专卖商品的地区设监,直隶京师。路为宋代创设的新型地方监司机构,负责数州的控制、管理与检察工作,机构设置不如县、州两级严密,由安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等诸司并立。数司中往往转运使的权力最重,以致“一路之事,无所不总”,成为事实上的路级最高行政长官。然路级各司互不统摄,各自负责所属职事,同时又负有相互监督的责任,以便中央政府的控制。宋代从路至县级的大小官员,多数由朝廷直接派遣,其重要地区官员之任命大都归入宰相“堂除”的范围。并由中央负责地方官员的考课、磨勘、迁转等考核、升降工作。地方政权与官员任免牢牢的掌握在朝廷手中。哲宗时礼部侍郎范祖禹上疏说:

“本朝之法,上下相维,轻重相制,建置之道,最为合宜。……夫监司付一路,守臣付以一郡,县令付以一县,皆与天子分地而治。”(《诸臣奏议》卷七《乞行考课监司郡县之法》)

2. 中央政府对地方财政的控制

地方割据、分裂势力的形成,必须以相当的财政积累为基础。招兵买马、抗衡中央,都需要一定的财力。有鉴于此,宋代的中央集权统治大大加强了对地方财政的控制。

宋代征收税赋的方式大致沿袭了唐中叶以来的“两税法”,对于财富收入的分配方式也是“上供、送使、留州”之三分法。然而,其分配比例却大不相同。唐自“安史之乱”以后,地方“租税所入,皆以自赡,名曰留使、留州,其上供者甚少,五代藩镇益强,率令部曲主常务,厚敛以入己,而输贡有数”。宋太祖痛革其弊,“命诸州度支经费外,凡金帛悉数送汴都,无得占留。每藩镇帅缺,即令文臣权知所在场务。凡一路之财,置转运使掌之,虽节度、防御、团练、观察诸使及刺史,皆不预签书金谷之籍。于是,财尽归于上矣。”(皆见《宋史纪事本末》卷二)。

宋代财政管理的基本原则是“天下支用悉出三司”,所以,即使少量“送使”与“留州”的财物,原则上地方上不能擅自支用。地方政府每年需要开列年度收支总数,年终汇总申报一次,并预计下一年度支用总数。中央政府则不断加强对地方财政的审计工作。

3. 地方兵权归上

防止地方异己势力的形成,最根本的手段是剥夺地方的兵权。宋朝统治者采取的一条最基本的措施是挑选天下精兵,充实中央禁军,将全国的相当部分精锐部队集中到京师,强干弱枝,重内轻外,做到“宿重兵与京师以消四方不轨之气”。据宋人朱弁记载:“艺祖养兵止二十万,京师十余万,诸道十余万。使京师之兵足以制诸道,则无外乱;合诸道之兵足以当京师,则无内变。内外相制,无偏重之患。”(《曲洧旧闻》卷四)即使是“诸道”守卫兵卒,也是由中央禁军轮番外出“更戍”,也就是说,地方的强兵精将全部转归中央禁军,地方上没有正规部队,只留下老弱之徒充“厢军”等以“供杂役”。南宋初年为应付纷繁复杂的战争局面,兵权一度下放,诸将帅独当一面。随着南北局势的稳定,朝廷便收回了三大帅韩世忠、张俊、岳飞的兵权,以升枢密副使的方式架空诸大帅,兵权又回到朝廷手中。

朱熹曾经说过:

“本朝鉴于五代藩镇之弊,兵也收了,财也收了,赏罚行政一切也收了。”(《朱子语类》卷一二八)

诸种收地方之权归集中央的措施,在两宋大部分时间里都得到了很好的落实。过度收取地方权利的利弊是另外一个需要讨论的问题,但宋代宰相确实拥有了更多的行政权力并且能够得到贯彻实施。

(四) 宰辅集体领导制

宋代帝王选择士大夫政治势力作为合作对象的同时,又采用了宰辅集体领导的制度形式,以防范个人势力的膨胀,避免因宰相权重而走向失控。这种集体领导制度,也是对唐人“政事堂”制度的继承。然而,唐朝由于没有解决好各种政治势力相互平衡、对后妃和宦官势力加以抑制等一系列问题,集体领导制已被破坏无遗。宋人是在唐人的经验教训基础上,加以重建和完善的。

宰辅集体领导制的形成是以参知政事的设立为标志的。乾德二年(964)四月,太祖为赵普置扶手,称参知政事。“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”(《长编》卷五)。赵普恩宠衰替后,集体领导制也相应地发展健全起来。开宝六年(973)六月,太祖连下数诏,使参知政事获得了与宰相共同议政、轮流执政的权力。赵普罢相后,既以薛居正、沈义伦为相,以卢多逊为参知政事。至此,宰辅集体领导制正式得以确立。

集体领导制大致贯彻两条原则:第一,宰辅集体议事制。国家重大事务皆由中书宰辅或二府大臣集体议定,然后奏报批准。第二,宰相“分日知印”、轮流当笔。这就使得每位宰相在处理日常政务时,具有了同等的权力。有时,参知政事也会参预到这个行列中,如《长编》卷三七四载:中书省言,“尚书省文字,自来左右仆射轮日当笔”。且“诏令左右丞权轮日主印当笔”。

宋代宰相常设二员。北宋前期,大致设昭文相和集贤相,使馆一职一般都是兼任,偶尔有设三相的时候。参知政事的员数则一般在二到四人之间。宋代中书或三省宰辅的员数,最为常见的是二相二参。如有伸缩,大约也保持在三到六人之间。

宋代宰相的任期,没有年限的规定。任期长的达二三十年,短的仅数月,如史弥远居相位二十六年,杜衍则只有四个月。宋代多数宰相的任期都在一年以上、五年以下,任期二三年最为常见。许多人则是数次入相。宋代四度入相的有蔡京;三度入相的有赵普、吕蒙正、寇准、王钦若、吕夷简、张士逊、文彦博等人。一位宰相,只有相对坐稳相位,才能谈得上有作为,皇帝的“委任责成”才能落实到实处,所谓“久任专责”(神宗语)。但是由于皇权的疑忌心理,皇权与相权的冲突,皇帝往往很难做到对宰相的推心置腹,更多的时候,二府宰辅的迁移就显得过于频繁。田锡就曾上书批评太宗对待宰相是:“置之为具员,而疑之若众人”(《长编》卷二五)。总体来说,两宋宰相任期经历过“长——短——长”的变化过程。北宋中期,皇帝和宰辅之间有较好的合作关系,宰相任期相对稳定,时间也较长。北宋中期以后至南宋孝宗时期,皇帝与宰相之间的猜疑加深,虽然出现过秦桧这样个别的权相,但多数宰相皆不安于位,宰相人选更换频繁。南宋后期,权相更迭执政,朝纲失常,宰相的任期有时变得不受时间限制。

集体领导制,必须避免两种不良倾向的出现,其一是二府宰辅朋比为奸,结党营私;其二是二府大臣政见相背、争吵不休,乃至勾心斗角。孝宗曾经设想过宰辅之间理想的合作关系,他取孔子“君子和而不同,小人同而不和”之意说:“执政于宰相,固当和而不同。”(《宋史》卷三九一《周必大传》)“和而不同”也适用于宰相之间、参知政事之间、枢密院使副之间、中书与枢密院之间等,即二府大臣之间都应该树立起“和而不同”的原则。“和而不同“的前提是一心为公、为国,这是“和”的基础,双方协调工作,关系和睦,又能各抒己见,不苟同符合,由皇帝居上调度、控制,这自然是最理想的宰辅之间的关系。然而这种理想关系是很难实现的,两宋时期,只是偶尔二府也曾出现类似理想的情况。比如吕中论及独相有“专权之私”,并相有“立党之患”时,评价说:“以赵中令(普)权专任重,而能与新进之吕蒙正共事;以毕世安德尊望隆,而能与使气之寇准共政,不惟无朋植党之风,抑且尽同寅和衷之义。”(《长编》卷四七引《宋史全文》)便是较为典范的事例。最为典型的是庆历年间朝廷用杜衍为宰相,范仲淹为参知政事,韩琦和富弼为枢密副使,欧阳修评价说:“杜衍为人清审而谨守规矩,仲淹则恢廓自信而不疑,韩琦则纯正而质直,富弼则明敏而果锐。四人为性,既各不同,虽皆归于尽忠,而其所见各异,故于议事,多不想从。”(《长编》卷一五五)四人尽心为公,对朝政各有所见,却又同心协力,共同主持了“庆历新政”。这种二府关系真正“和而不同”者,时间也是很短暂的。多数时间则有赖于皇帝的调节、二府大臣的矛盾制衡、权相的操纵等等手段,保持二府班子的协调合作关系。

在集体领导制之下,宰辅之间还实行回避的制度,以抑制“裙带风”的盛行。集体领导制最大限度的保证了权力之间的制衡,然而在封建社会里,这种集体领导制不但容易遭到破坏,而且也容易出现平庸之辈。

宋代相权的强化,在相当程度上皇帝也必须听取宰辅集体的意见,应该说是中央集权更理想化运作的一种标志。最高统治者不能凭一己之喜怒哀乐随意处置朝政或决定大臣的去留乃至生死命运。在“人治”的社会里,更多了一些法规的依据,当然是一种社会进步。国家治理的“文臣化”是历史发展的趋势,宋代牢固树立了这样的传统。

(本篇完)

按:此文参考资料以诸葛忆兵《宋代宰辅制度研究》为主,该书史料夯实详尽,叙述精彩绝伦,但鉴于篇幅难以一时掌握消化,故本人阅读后取其精华之精华,整理成文,保存分享。宰辅制度研究一直是史学界研究的重点。历代宰辅制度研究著述还有如:祝总斌的《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》、袁刚的《隋代中枢体制的发展演变》、张帆的《元代宰相制度研究》、谭天星的《明代内阁政治》等等。如需转载此文,请注明出处。

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