关于PPP模式的风险分担问题

         PPP模式由社会资产承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督,以保证公共利益最大化。

         从中可以看出,一个PPP项目是由多个合作方共同参与的,而且涉及的项目投资额大、经营期长,基于这些特点,一个PPP项目在实施过程中,各方关系也是比较复杂,实行过程中涉及的风险也比较多。

        各个参与方如果说在相互间确定合同和协议算是一场婚礼的话,那么,PPP项目的实施和运行那就是一段婚姻了,如果在未来的风风雨雨中不懂得防范各类风险,合理地进行分担和化解,那么PPP项目必将是失败的,各个合作方相互间便是携手走进了坟墓。

        那针对一个PPP项目来说,如何去面对这些风险呢?

一、合理地确定和分担风险的边界和范畴

        幸福和成功的婚姻在未来的道路上需要相濡以沫,懂得默契的分工和承担各自的责任,共同经营和付出。一个PPP项目运营中面临的风险因素极其复杂,各个参与方一定要合理的进行风险分担。

        PPP项目强调公私合营,在订立合同之初,一定要对风险进行识别和度量,对风险分担要有详细的准备,尽量去处理好项目实施和运营当中涉及的各个细节,并将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。并主要遵循以下三个原则:

        一是能力越大责任越大。由于PPP项目的参与者工作角色不同,掌握的资源也不一样,应对各类风险的能力也不一样。一定要对风险进行分析,各个参与方的风险控制能力要和风险相一致,充分发挥自身优势去控制风险。

        二是风险和收益要匹配。基于第一个原则,要讲究公平,在实施风险分担过程中,要结合实际情况考虑高风险高收益,低风险低收益,能力大的,承担风险高的,也应获得高的收益,公平才能将各个项目参与者团结在一起。

        三是量力而行。各个参与方对承担的风险一定是要可承受的,有控制能力,否则一方失控,便会造成内部混乱甚至引起一系列连锁反应。

        在项目实施过程中,要具体问题具体分析,在项目准备阶段,做好尽职调查,识别和评估各种风险,尽力降低前期风险。国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担;市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担,但要确定好承担比例。

        在项目融资方面,国内项目除自有资金外,可选择大银行组建的银团贷款等渠道,简化资金结构,增强抗风险能力;国外项目可内外结合,通过设立SPV,鼓励利用国际债券市场发行人民币债券,吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与,降低融资成本,分散汇率等风险。

        项目的相关投资人主要承担建设、经营等方面的风险,投资人不可承受的部分可转移给保险公司等第三方来承担。

        目前,在PPP项目管理方面,我国还缺乏专业的人才和实践经验,还无法准确进行定量分析,确定PPP风险分担的比例,分担边界还比较模糊,甚至有些项目风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利,而很难判断这种风险分担的偏差是技术性的,或是有意识的利益输送。

二、如何进行财政风险防范

        要防范盲目开展PPP项目带来的风险,应该努力完善监管体制,防范财政风险。

一是从完善项目审批机制上进行防范。一个项目是否适合PPP模式,可用物有所值方法来定量和定性地判断,否则便掐掉。

        二是建立专门的PPP管理协调机构进行防范。此类专门管理机构对于规范政府行为,减少多头管理,提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。该管理机构主要致力于提高PPP项目的透明度,积极向公众宣传,争取社会公众了解和支持,努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。

        三是从财政部门、中间评价、审计部门等去健全项目绩效考核机制。

        财政部门是PPP项目的资金拨付机构,是项目实施前的评价的核心,必须成为政府绩效评估的主体。

         其次是专家与中介评价。PPP项目要积极让专家和民众广泛参与评议,保障公众的知情权,做到公开透明,继而提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题,并协同政府部门确定各类项目指标、标准,对各部门的支出绩效进行评价。

        最后是审计部门评估。主要进行项目实施过程及实施后的监督评估,以保证评价结果的客观公正。

三、PPP的开展和推广要有健全的法律机制

        PPP项目从国外引进,目前还缺乏系统的PPP法律治理框架。当前,政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境,健全利益共享和风险分担等相关机制,加强项目运作的规范性。

        针对PPP模式独有的长期付费机制,如政府付费或补贴的项目,要有中长期的财政规划,配套的长期财政预算安排的支持,并将PPP项目中涉及政府支出责任的部分予以明确列示,以确保项目能够得到及时支付。

        完善PPP项目融资机制。目前,PPP项目中的涉及收费权时,一般参考的是应收账款相关规定申请质押融资,但银行方面的认可度不高。同时,以项目本身产生的现金流归还贷款的项目融资方式,在我国目前国情下推行较难。银行比较认可的方式仍被简单界定为信用贷款,这就无法发挥PPP项目风险隔离的优势,不利于吸引社会资本参与。为此,应该在国家层面,引导银行等机构认可收费权质押、认可项目融资等PPP项目独有的融资方式,积极吸引金融机构向PPP项目提供资金支持,以推动PPP项目顺利发展。

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