东北之惑:第一个试点为何选择最激烈的模式

20%还是10%?

此时已经确定东北试点由宋密牵头,华东试点则由史玉波牵头。根据党组确定的分工,宋密分管供电监管部和价格与财务监管部。宋密安排供电监管部具体负责东北试点。此时供电监管部由副主任贾英华主持工作。贾英华是电力能源的资深从业者,他1984年起于国务院办公厅秘书局担任能源秘书十余年,此后在秘书局副局长任内调至国家经贸委任电力司副司长。


(贾英华之后任职?)


2003年初,供电监管部再次提出,东北电网公司已经做了大量卓有成效的前期工作,应该利用好这些成果,在东北公司提出的方案的基础上进行市场的总体设计。

东北电网公司的前身国电东北公司,2002年底就与清华大学夏清教授的团队合作,开始了对东北区域电力市场的研究工作,共同提出了《建设东北区域电力市场的总体框架》。夏清团队曾在省级市场试点改革中参与了山东市场的设计。

对于东北市场,其提出了“单一制电价、部分电量竞争”的模式,分为年度竞价月度竞价。夏清说:“我们国家的电力行业刚开始从计划经济往市场经济转型,势必要由市场配置资源开始做试点,东北试点此时处于供过于求的局面,大家都信心满满的。”

“市场是要培育的,我们先用20%的电量来试一试。看看什么结果,好进一步完善它。”东北电网公司调度交易中心一位处长说。当时他们与夏清团队共同设计了最初的方案。

一位电力专家解释说,当时的中国,特别是东北,发电厂有其特殊因素,其最大的特点就是,老电厂和新电厂彼此之间财政包袱是不一样的。老电厂还贷已经完成了,只有变动成本。新电厂的机组容量又大,还有为数不小的财务费用,在这种情况下拿出20%来竞争,没有“伤筋动骨”,但又能感到疼痛,自然就可以培养出用户的市场意识。

设计者的想法是,当市场边际条件逐渐成熟以后,再逐渐慢慢扩充竞争市场,“这也是典型的渐进性改革的思路”。

“20%的电量不会影响到大的格局,却能影响小的改变。但是市场到底是什么效果,我们就要摸着石头过河,暴露了问题,就逐渐解决,最终形成一个完善的全电量竞争市场。”夏清教授说。

这一模式非常符合电监会供电监管部主事者的思路。

“开放部分发电市场,用最小的成本推进改革,而且不至于犯颠覆性的错误。”原电监会一位官员说。

这份最初的市场竞价规则中,各方大体可以接受。竞价电量仅为20%,各省经贸委依然承担其电力运行管理中最大的职能,编制每年的发用电计划,大部分的用电依然来自本省,可控可操作。

编制发电计划根据预测电量,按照同一类型容量机组利用小时数均等的原则,分好全省发电机组的发电量。

市场组织者把这一数据称为“预测电量”,此前的名称为“计划电量”,希望尽量降低计划分配的色彩。预测电量的80%按照政府批复电价进行结算。所有参与竞价的电厂均拿出自己电厂全年电量的20%进行竞争发电。

2003年3月份,东北公司将有关研究成果向国家电网公司和国家电监会作了汇报。这份方案被认为兼顾了各方利益,正确处理了政府、发电企业、电网企业和电力用户之间的利益关系

在这份方案的基础上,电监会供电监管部起草了《关于建立东北区域电力市场的意见》,以便统一认识、统一思想、统一步骤,明确目标。

在这份《意见》中,电监会有了长远打算,希望在平稳起步后,逐步扩大交易份额范围,在“十五”期间,电监会能在东北有步骤地实施发电公司与大用户双边交易试点。“十一五”期间则是推动输配分开,开展发电公司与独立配电公司和大用户双边交易。

最终目标是,在售电端引入竞争机制,实现用电、大用户、配电等所有市场主体参与的全面竞争,形成政府监管下的、公平竞争的、全面开放的东北区域电力市场。时间节点为“十一五”之后。


(分两步走,循序渐进)


但是对于竞争性电量的比例,各方产生了一些分歧。

电监会供电部提出,初期竞争性电量占区域电力市场实际交易电量的20%左右,竞争性电量以月度竞价方式确定。非竞争性电量原则上按同类型机组、同等利用小时并参照东北电网近年来平均利用小时数合理核定,执行政府批准的上网电价,按照合同电量方式管理。

三省经委提出不同意见。在地方政府看来,初期的竞争性电量占区域市场份额的20%左右,比例还是偏大了,建议把竞争性电量的比例从20%降至10%,视市场发展情况再逐渐增加。

各省电力公司与省政府持同样意见,也认为20%偏大。其提出的理由更加具体和值得重视。因为省间的输电线路传输能力不允许有太大范围的变化,建议将竞争性电量的比例从20%降至10%。

电监会内部也有不同声音,部分人认为应该和电监会各大部门共同讨论出台的建设区域市场的几个办法中常提及的15%电力比例保持一致。

电监会供电部认为,如果下降到15%或10%,那么竞争性电量占全口径电量的比例太小,会失去竞争的意义。考虑到东北区域全口径电力装机以及此前几年发电量和用电量情况,20%的竞争性电量只占全口径电量的7%强,如果降到10%,真正的比例大大缩水。他们认为,20%的竞争性电量比例,比较符合东北三省实际。“如果是10%,那么发电企业根本不会感觉到痛,不痛就不重视。”夏清说。

规则制定

进入规则讨论时,电监会主事者和团队希望规则尽量简单,便于理解和接受,也易于操作。“人们通常会倾向于反对他们不理解的东西。”一位电力市场专家说。

如何核定输电价格是建立电力市场的核心问题之一。从理论上讲,核定输电价格,用“等值节点法”比“邮票法”更为科学合理。

但是到了具体实践中,结合政策环境,主事者需要考虑更多。首先是要考虑输电网的合理成本、合理盈利,同时还要分步实施。初期要操作简单、易行,可以按照电网平均销售电价扣减平均购电成本确定,随着市场的成熟,逐步过渡到“成本加收益”方式核定输电价格


(实力打现任脸)


此时还有一个特殊背景,需要配合鼓励坑口电站发展。国家提倡建设坑口电站,但如果负荷中心(节点)选取不当,采取“等值节点法”不利于坑口电站的市场竞争,限制其建设与发展。

就东北地区的电网结构、电源点以及符合分布特点,在初期很难短时间内定出最合理的输电价格。此后的东北区域电力选取了最简单的做法,就是不考虑输电价格

曾参与东北市场研讨的一位专家总结东北的经验和教训时曾说,东北市场最大的缺陷在于没有考虑输电价格,这也是后来区域市场走向暂停的重要因素之一

在一次东北电网与华东电网交流市场建设经验时,华东负责市场建设的管理者很羡慕东北的竞价模式和规则,因为“非常简单,不复杂,期待这是华东的明天”。

如同对输电价格的考虑,东北市场对很多规则做了简化处理,例如竞价方式、潮流计算、网损计算等。

东北试点市场总体方案基本确定后,电监会党组提出“争取三季度末拿出东北试点方案,四季度末开始试运行”的要求。

东北电网公司总经理刘忱也就此向国家电网公司时任总经理赵希正作了汇报,赵希正表示明确支持,分管市场的副总经理也表达了原则支持。

确定总体框架后,电监会组织相关单位起草了7份重要文件。

电监会供电监管部委托黑龙江经贸委负责起草《东北区域电力市场监管暂行办法》和《东北区域电力市场准入暂行办法》。

黑龙江省政府的立场此时已逐渐转变过来。因为其煤炭资源优势和电力相对富余,黑龙江将在东北市场的竞争中占据价格优势,这使得大量的黑龙江电量有机会经吉林流入辽宁。

在一次座谈会上,黑龙江省副省长看得透彻了,他认为“检验东北区域电力市场是否成功,就看黑龙江的电能否卖到全东北乃至更大范围。”

此话一出,电监会官员倍感振奋。

这两份文件起草后,修改了14稿,先后在北京、黑龙江召开了近千人次参加的20次研讨会,形成了征求意见稿。

由于电网公司太忙没能参加在黑龙江省牡丹江召开的《监管办法》和《准入办法》以及四个附件的研讨。而这两个办法的实施又与电网公司的配合密不可分,所以电监会对其意见高度重视。

应电网公司和发电集团的要求,电监会此后再在北京专门召开了由电网企业和发电企业参加的面对面的研讨会,对市场《准入办法》四个附件技术参数部分进行了修改。

《东北区域电力市场电价改革指导意见》则由供电监管部起草。初稿起草后,在40天的时间里,召开了四次比较大型的专家研讨会,数次小型专家研讨会,分别与国家电网公司、五大发电集团、东北三省电力公司、有关地方政府以及电监会内部有关部门研讨。同时,也与国家发改委的有关司局反复交换意见。这一期间,一共修改至18稿。“对市场规则的讨论是很多、很深入的,我们也提了很多意见,电监会也吸收了部分。”中电投一位电力市场专家说。

试运营的几个核心方案则由东北电网公司起草。“一个积极的东北电网公司是对市场的极大支持,反之,则是市场的阻碍。”原电监会一位处长评价说。

这几份核心方案包括《东北区域电力市场实施方案》、《东北电力区域市场运营规则》、《东北区域电力市场技术支持系统功能规范》以及《东北区域电力改革研究预案》。

与此同时,电监会发布了《电力市场运营基本规则(试行)》和《电力市场监管办法(试行)》。

2003年9月,《东北区域电力市场初期运营规则》、《东北区域电力市场实施方案》、《东北区域电力市场电费结算及管理办法》、《东北区域电力市场竞价差价部分资金管理办法》、《东北区域电力市场准入暂行办法》和《监管办法》相继出台。

为了规范电网调度协议,电监会又于2004年1月14日发布了《电网调度协议(示范文本)》。至此,有关东北区域电力市场的纲领性文件已基本具备。

初次练兵

2005年1月15日,东北区域电力市场模拟运行正式启动。

在电监会党组列出的时间表中,本没有这一项。为了稳妥起见,电监会部分官员和电网公司建议先进行模拟运行。通过模拟发现问题,解决问题,完善机制和系统。

在电力改革中,任何急速转向都往往力不从心。模拟运行给了这次转弯一个演习的机会。

青睐通过建立市场来解决问题的专家说,市场一定会给传统计划体制颜色看,只不过是以市场的方式罢了。

在此之前,电监会决定成立东北区域电力市场试点工作领导小组,领导小组由宋密任组长,国家电网公司副总经理陆启洲、东北电网公司刘忱和电监会供电监管部主任贾英华任副组长,成员由国家发改委、国资委、财政部、中电联和五大发电集团及三省电力公司等单位组成。日常工作由电监会供电部负责。


(陆启洲后任中电投总经理)


“对于电监会的一个内设司局来说,供电部很难去协调其他部门、地方政府、电网企业、发电企业等各种关系,以副组长单位去协调,名正言顺,各方也得接待和配合。”原电监会一位官员说。

为了让各方配合模拟运行,宋密和贾英华分头与国家发改委价格司、国家电网公司、三省经贸委会谈。宋密说,5号文件和电监会15号文确定的改革原则和方向不变,打破地区垄断、行业垄断的原则不变,东北区域电力市场启动是硬道理。

第一次模拟运行是从1月14日开始,17日结束,模拟2004年2月份交易。此次模拟运行进行了两轮报价和竞价交易计算,26个竞价电厂全部按规则要求、按技术支持系统格式报价。第二次模拟从2月10日开始,13日结束,模拟2004年3月份交易。

总结两次模拟运行,相关方认为达到了预期目标,取得了较好的效果,为后期进一步模拟运行积累了经验。“两次模拟运行,价格都低于原来的政府批复电价。这让地方政府和电网公司都感到踏实。”原电监会一位官员说。

模拟运行暴露的问题集中于电网的输电能力不能满足市场的交易结果。

在第一次模拟运行中,在无约束情况下,两轮竞价的中标电厂分别为17个和13个,在有约束的情况下,中标电厂则为20个和14个。约束断面主要为吉黑省间和辽吉省间。约束电量分别为3.24亿和5.62亿。吉黑省间的南送电力最大能力为90万千瓦,辽吉省间的南送电力最大能力为180万千瓦。也因为电网结构原因,个别电厂无法实现竞价上网,黑龙江电力出现回流现象。

还有些小问题需要引起重视,例如技术支持系统的报价通道、主站端软件以及有关信息安全等方面还需要进一步完善。技术支持系统中使用的各竞价电厂的最大出力为电厂铭牌出力,需要尽快确认各电厂的实际最大出力。

2月23日至27日集中进行了第三次和第四次报价模拟运行。这两次模拟运行的独特之处是首次模拟多段式报价。在发电集团看来,一段式报价风险太大。“按照一段式报价的话,一段报价影响一年的生计,风险太大了。”因此,各大发电公司一致提出月电量交易时改为多段式报价。在多段式报价中,电厂可以把电量分配至多个价格区间中。“规则应该允许把鸡蛋放在多个篮子里,避免全部电量均没有中标的风险。”中电投集团一位参加报价的处长说。

第三次模拟交易以2004年3月份的电网运行数据为基础,竞价电量空间19.09亿千瓦时,约占竞价机组全部上网电量的20%。

第四次模拟是在第三次模拟运行的基础上,将黑龙江东北联络线和吉、黑省间联络线稳定极限各提高了200MW。竞价电量空间47.53亿千瓦时,约占竞价机组全部上网电量的50%。然而,正是由于官方发布了黑龙江中东部联络线和吉黑联络线输送能力提高,导致黑龙江东部各个电厂报价过高,这一区域大部分电厂都没有中标,模拟交易形成的潮流为吉黑省间电力北送的局面。电网的阻塞信息令市场难以适应。

四次模拟运行后,电监会谋划将市场转入试运行。进入试运行的一大条件是,必须终止东北三省的省级电力市场试点

此前东北区域电力监管机构筹备组向宋密汇报工作时提出了实现模拟运行转入试运行目标的十项前提条件,其中一条即为“关于终止三省现行电力市场试点的问题”。宋密当即指示,“最好由国家电监会与发改委共同发文终止”。

2004年5月7日,国家电监会和国家发改委联合向辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、山东等六省市计委(发改委)、经委、物价局、电力公司和五大发电集团发文。这份通知明确了“六省市现行的‘厂网分开,竞价上网’省级电力市场已不适应区域电力市场的需要”。要求:停止六省市开展的“厂网分开、竞价上网”省级电力市场试点工作;未经国家批准,各省(市、区)不得自行建立以“竞价上网”和以“市场采购”等名目变相竞价的省级电力市场。

至此,地方政府对省级市场的期待关了大门。

更激进的方案

在市场模拟运行期间,市场模式已酝酿骤变。

在推进市场建设中,宋密与国家发改委价格司就东北电力市场模式交流了若干次,研究东北区域电力市场试点工作中,同时开展两部制上网电价改革试点。

此前,国务院印发5号文后,国务院办公厅于2003年7月3日印发了电价改革方案,业内称之为62号文。62号文提出,上网电价改革的方向是全面引入竞争机制,价格由供需各方竞争形成。过渡时期,上网电价主要实行两部制电价,其中,容量电价由政府制定,电量电价由市场竞争形成。各地也可以根据实际采取部分电量竞价等其他过渡方式。

对容量电价的设想是,容量电价应为投资者提供部分收入保障,并能够引导电力长期投资。容量电价水平可按电力调度交易中心经营范围内发电企业平均投资成本的约定比例制定,原则上实行同网同价,并保持相对稳定。

在电监会印发《关于建立东北区域电力市场的意见》中,也计划采取容量电价的模式。初期采取单一过渡电价、有限电量竞争模式,等国家出台两部制电价政策后,采取两部制电价、全电量竞争模式。

令业内感到意外的是,东北市场还没进行初期运行时,国家发改委价格司就主动提出在东北市场试行两部制电价。


(主导权易手)


这一进度令人措手不及,无论是电监会还是电力企业,对于全电量竞争模式均生疑虑。

“我当时不赞成直接过渡到全电量竞争。转身快是好,但是通常不会太稳。这个系统整体素质不高,市场意识不强,契约意识更差,直接过渡很可能造成混乱。” 电监会一位处长回忆。

东北电监局一位官员说:“东北当时如果搞有限电量竞争,那么结果是看得非常清楚的,风险很小,而且都是实践过的,就是面扩大一点儿。如果那个时候搞的是有限电量竞价,市场可能一直活到现在。”

价格主管部门很快说服了电监会领导。他们给出的理由是,为了在厂网分开时期,引导和鼓励电力投资,为电力企业提供部分固定的收入保障,有利于电价机制改革的平稳过渡。

更重要的是,推动市场建设的主事者非常明白,电力体制改革的方方面面都需要价格主管部门配合和支持,否则迈不开步伐

因宋密出身于国家计委系统,价格司在东北市场推进的诸多方面都给予了配合。“电监会召集的会议,只要涉及电价方面的事情,价格司都会派员参加,来者有时候是分管副司长,副司长没有时间也会派处长来。”原电监会一位处长说。

价格司的配合和支持,正是东北之外其他改革试点所渴求而很难拥有的巨大优势。

价格司主导的价格改革也需要电力市场进行配合。价格主管部门认为,此时的部分电量竞争模式,改革的步伐不够,市场的深度也不够,突破的震撼度也不够。既然部分电量竞争在省级试点时都可行了,现在要再往深的地方去趟趟水。

“实际上我们的规则原来都制定完了,两部制电价就是在那个时候插进来的,只能边研究边改。”东北电监局一位官员说。

两部制电价试点,从动议到落实,中间不过半年时间。

“这就叫拍板,拍板就是手举起来和落下去,这是很快的。把眼光放得高,还得有高度,有深度,还得有作为。所有部门、官员在那一时期,都想有所作为。”一位深谙政府逻辑的司局级官员评价。

两部制电价、全电量竞争

2004年1月30日,国家发改委发出意见征求函,过渡期内,东北区域电力市场容量电价按竞价机组的平均投资成本分为三档:单位投资成本在3000元/kW以下机组(电厂)每千瓦可用小时为0.015元;单位投资成本在3000—5000元/kW机组(电厂)每千瓦可用小时为0.035元;单位投资成本在5000元以上机组(电厂)每千瓦可用小时为0.055元。

对于不同投资成本给出不同电价的分档做法,在意见征求阶段出现了剧烈的分歧。支持者认为,这很好地解决了不同电源项目投资的差异问题,让大部分机组能在起跑时公平竞争。

反对者则认为,容量电价应该是同网同价。不管投资成本高低,发电机组在系统中的备用作用是一样的,没有因为投资成本高低而被加强或者削弱。“如果每一千瓦都起到同样的作用,那么就应该给出同样的价格。否则起不到引导投资的作用。”一位电力专家说。

国家电监会认为价格司给出的价格水平过高。其对东北电网2003年实际运行情况和2004年2、3月份的电力市场模拟情况进行了调研和具体测算,建议价格司制定容量电价时应采用2003年东北电网最新运行数据,容量电价水平最高不能超过0.05元/千瓦时;容量电费不能超过总购电费的30%。价格司部分采纳了电监会的意见,大部分价格定在了0.051元/千瓦时。

2004年4月27日,国家发改委发出通知,明确两部制电价适用于参与市场竞价的发电机组。

东北区域电力市场实施竞价上网后,新投产竞价机组实行统一的容量电价,未安装脱硫环保设施的燃煤发电机组容量电价水平(含税,下同)为每千瓦可用小时0.051元,其他环保发电机组为每千瓦可用小时0.056元。

已投产机组的容量电价则区分情况制定。为了有利于公平竞争,在电价改革初期,对目前已投产的竞价机组,除少数特殊电厂(政府批准的单位千瓦造价高于7000元的电厂或外商直接投资电厂有电价承诺的)外,对其他电厂均统一实行与新投产机组相同的容量电价。特殊电厂的“搁浅成本”问题,可按照上述计价原则、方法制定较高的容量电价。改革过渡期(3-5年)内,逐步降低特殊电厂的容量电价,最终实行全区域统一的容量电价。

面对新状况,电监会领导提出:“电价的改革会带来一些新的问题,要有变通办法,要想周到一点,稳妥一点。对于两部制电价同市场相结合,最好能先模拟出来。”

5月25日,国家电力监管委员会组织召开了东北区域电力市场试点工作领导小组第三次会议,批准了两部制电价模式的东北区域电力市场的实施方案和运营规则,决定立即启动实行两部制上网电价、全电量竞争模式的东北区域电力市场模拟运行。据介绍,这一模式是全世界独一无二的创造,“没有可以借鉴的经验,是一个摸索创新的过程”。

东北电网公司短短十几天就完成了两部制电价上网电价情况下区域电力市场建设的实施方案、运营规则及技术支持系统的修改。6月至11月期间,东北市场按“两部制电价、全电量竞争”模式开展了多轮模拟运行。

6月19日,两部制电价、全电量竞争模式启动模拟运行。新成立的东北电监局主导了这次模拟运行。

2004年5月成立的东北电监局是国家电监会成立的第一个区域监管机构。与此前的区域监管机构由电监会和省级政府共同组建的意见不同,此时已明确区域监管局为国家电监会的派出机构,由国家电监会垂直管理

尽管如此,东北电监局副局长的人选依然由三省政府推荐。东北电监局一共设立局长一名,副局长三名。局长一职已确定由原国电东北公司副总经理韩水出任,此前他由国电东北公司副总经理调任东北区域监管机构筹备组组长。

此前的设想为,三名副局长由三省电力处处长升任。黑龙江经委电力处处长赵海华、吉林省电力处处长扬子江均顺利调任沈阳。在辽宁人选上出现了分歧,相关部门认为国电东北公司的人选应该视为辽宁的代表,而辽宁认为那只是网公司的人选,不应该视为辽宁的代表。辽宁期望另派代表,但辽宁省经委电力处处长由副处级提拔至处级不足一年。于是,辽宁省政府提出由辽宁省电力公司派出一名副总经理出任副局长。至此,三省代表全部到位。

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