对化肥监督管理权的思考

       行政执法过程中，基层执法人员对于农资的监管一直很困惑，特别是化肥的监督管理一直存在着争议。综合起来有两种观点比较典型，一是化肥等农业投入品的监督管理归属农业农村局，另外一种观点认为对于农资的监管归属合并后的市场监督管理部门。

一种观点认为化肥等农业投入品的行政主管部门是农业行政主管部门。提出的论据如下：

《肥料登记管理办法 》（2017版）(2017年11月30日修订)第六条第一款第三项“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。第二十六条”有下列情形之一的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，并处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过30000元;没有违法所得的，处10000元以下罚款: (三)生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的。”

本规章很明显的提出了肥料的监督管理工作归属于农业行政主管部门，而生产销售的肥料产品有效成分与登记登记标准不符的，则指向的是产品质量不合格问题。

在农业农村部的三定方案中，对生产资料和农业投入品的监督管理做了如下的规定。《农业农村部职能配置、内设机构、和人员编制规定》第四条第一款第八项“负责有关农业生产资料和农业投入品的监督管理”和第十条“本规定自2018年7月28日起执行”。

这里有必要对农业投入品等概念做了简单的介绍。其中农业生产资料和农业投入品指的是在农产品生产过程中使用或添加的物质。包括种子、种苗、肥料、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农用生产资料产品和农膜、农机、农业工程设施设备等农用工程物资产品。

《农产品质量安全法》第四十六条规定，“使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、法规的规定处罚。”，农业投入品是关系农产品质量安全的重要因素，严格规范农业投入品的使用，明确相关法律责任十分必要。对违反农业投入品规定的行为，本法并没有规定统一的法律责任，而是通过设置指引性条款，由相关法律、行政法规进行规范。到目前为止，所涉及的相关法律、行政法规主要有：农业法、渔业法、畜牧法、农药管理条例、农业转基因生物安全管理条例、种子法、饲料和饲料添加剂管理条例、兽药管理条例等。

第二种意见认为化肥等农业投入品的主管部门是合并后的市场监督管理部门。

《农业生产资料市场监督管理办法》对农资市场的监管做了很细致的规定。该办法第三条”本办法所称农资，是指种子、农药、肥料、农业机械及零配件、农用薄膜等与农业生产密切相关的农业投入品 。本办法所称农资经营者，是指从事农资经营的自然人、企业法人和其他经济组织。”

第四条” 工商行政管理部门负责农资市场的监督管理，依法履行下列职责:(一)依法监督检查辖区内农资经营者的经营行为，对违法行为进行查处;(二)依法监督检查辖区内农资的质量，对不合格的农资进行查处;(三)依法受理并处理辖区内农资消费者的申诉和举报;(四)依法履行其它农资市场监督管理职责。”

而合并后的市场监督管理部门是由质量监督管理部门和食品药品监督管理部门和原工商行政管理部门等相关部门组成的。自然市场监督管理部门有权利有义务加强对化肥等产品的质量监督。

《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018年7月30日起施行）第三条“国家市场监督管理总局贯彻落实党中央关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理工作的集中统一领导。主要职责是：（五）负责监督管理市场秩序。依法监督管理市场交易、网络商品交易及有关服务的行为。组织指导查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣行为。指导广告业发展，监督管理广告活动。指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为。指导中国消费者协会开展消费维权工作。(七)负责产品质量安全监督管理。管理产品质量安全风险监控、国家监督抽查工作。建立并组织实施质量分级制度、质量安全追溯制度。指导工业产品生产许可管理。负责纤维质量监督工作。第八条本规定自2018年7月30日起施行。”

国家市场监督管理总局三定方案中也提到了市场监督管理部门有负责产品质量安全监督管理的职责，第三条第五项还提到了组织指导查处制假售假伪劣行为。

因此，第二种意见认为市场监督管理部门是农业投入品的行政主管部门，确认无疑。

对于前面的两种典型意见，笔者同意第一种意见。如上所述，《肥料登记管理办法 》（2017版）(2017年11月30日修订)和《农业农村部职能配置、内设机构、和人员编制规定》等确实对化肥的行政主管部门进行了明确，而第二种意见所说的《农业生产资料市场监督管理办法》已经于2017年10月27日废止。

那是不是市场监督管理部门对化肥就没有监督管理权。笔者认为其实也不然。《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定国发〔2019〕19号》中对列入工业产品生产许可证的产品共计10类，其中第9个产品就是化肥。而《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（简称生产许可条例）第四条“在中华人民共和国境内生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的，应当遵守本条例。列入目录产品的进出口管理依照法律、行政法规和国家有关规定执行。”

《生产许可条例》对企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，取得生产许可证的企业名称发生变化，未依照本条例规定办理变更手续的，取得生产许可证的企业未依照本条例规定在产品、包装或者说明书上标注生产许可证标志和编号的，销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的等等做了明确的规定，

简而言之，化肥是重要工业产品，对这些产品要实施工业产品生产许可。对于生产、销售列入目录产品的，遵守这些条例。违反生产许可条例的行为，工业产品认证管理部门依据相关条例可以进行相应的处罚。

《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018年7月30日起施行）规定了市场监督管理部门指导工业产品的认证管理。第三条第七项“国家市场监督管理总局贯彻落实党中央关于市场监督管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对市场监督管理工作的集中统一领导。主要职责是：(七)负责产品质量安全监督管理。管理产品质量安全风险监控、国家监督抽查工作。建立并组织实施质量分级制度、质量安全追溯制度。指导工业产品生产许可管理。负责纤维质量监督工作。”

综上，化肥的行政主管部门是农业农村局，负责对化肥登记的监督管理和产品质量的安全监督管理。对于合并以后的市场监督管理部门来说，对化肥的生产和销售也是有监督管理权，但只限于对工业产品生产许可管理。对化肥质量抽查不合格的，市场监督管理部门按照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的相关规定，责令限期改正，到期复查仍不合格的，吊销生产许可证的处罚。